مکانیزم‌ رفع تحریم‌ها در برنامه جامع اقدام مشترک

حمید قنبری، رئیس گروه دعاوی بین المللی بررسی های حقوقی بانک مرکزی *

دیپلماسی ایرانی: «برنامه جامع اقدام مشترک (برجام)» که در تاریخ 14 جولای 2015 مورد توافق ایران و کشورهای گروه 1+5 قرار گرفت، تحولات اساسی در رابطه با رژیم تحریم های ایران ایجاد می کند. هدف از این ارائه، بررسی اجمالی تحریم های وضع شده علیه نظام مالی و بانکی ایران و مکانیزم های رفع تحریم در «برجام» است.

طبقه بندی تحریم ها

از حیث مرجع تصویب کننده، تحریم های وضع شده علیه ایران توسط سازمان ملل متحد _ شورای امنیت _ تحریم های اتحادیه اروپا، تحریم های ایالات متحده _ اولیه و ثانویه_ علیه ایران وضع شده اند. از حیث موضوع تحریم نیز تحریم های وضع شده علیه ایران مربوط به هسته ای _ مواد و تجهیزات هسته ای، مالی و اقتصادی مرتبط با هسته ای، بانک، بیمه، نفت، حمل و نقل و غیره، و غیرمرتبط با هسته ای است.

سیر تحول تحریم های آمریکا علیه ایران

از ابتدای انقلاب تا سال 1995 تحریم های اولیه و منع اشخاص آمریکایی از تجارت با ایران وضع شد. سپس از سال 1995 تا 2006 تحریم های ثانویه و منع اشخاص غیرآمریکایی از تجارت با ایران با تاکید بر صنعت انرژی و در نهایت از سال 2006 تا سال 2013 تحریم های مالی و بانکی و تلاش برای کاهش فروش نفت ایران صورت گرفت.

مهم ترین قوانین تحریمی آمریکا علیه ایران

مهمترین قوانین تحریمی آمریکا علیه ایران در سه بخش قانون تحریم های ایران، قانون جامع تحریم های ایران و قانون کاهش تهدید ایران دسته بندی می شود. بر این اساس، در قانون تحریم های ایران به ممنوعیت سرمایه گذاری در صنعت انرژی ایران (سالانه بیش از 20 میلیون دلار)، اولین تحریم فراسرزمینی آمریکا علیه ایران، مجازات های 6 گانه که 3 مورد از آنها قابل اعمال بود، برای مدت 5 ساله قابل تمدید وضع شده است و شرایط 3 گانه رفع تحریم (عدم حمایت از تروریسم، تهدید امنیتی نبودن، و توقف تلاش برای دستیابی به سلاح کشتار جمعی) اشاره شده است. همچنین در قانون جامع تحریم ها ایران به ممنوعیت سرمایه گذاری در صنعت انرژی ایران (سالانه بیش از 20 میلیون دلار)، ممنوعیت سرمایه گذاری در خط لوله های گاز ایران، ممنوعیت فروش بنزین به ایران، تحریم های بانکی و مالی برای بانک هایی که با سپاه همکاری دارند، ممنوعیت افتتاح حساب کارگزاری و حساب پرداختی برای موسسات مالی خارجی که با موسسات مالی ایرانی همکاری می کنند و همچنین تحریم های حقوق بشری و مجازات های 9 گانه که 6 مورد از آنها قابل اعمال بوده، پرداخته شده است. در نهایت قانون کاهش تهدید ایران به تحریم های جامع در تمامی حوزه های مالی و بانکی، ارتباط دادن تحریم های ایران به موضوع سوریه، تحریم خدمات پیام رسانی مالی ، قانون اجازه دفاع ملی 2012 ، تحریم بانک ها و موسسات مالی که درآمد نفتی ایران را نگهداری می کنند، کاهش فروش نفت ایران (هر 180 روز) و تحریم بانک مرکزی می پردازد.

تحریم های سازمان ملل متحد علیه جمهوری اسلامی ایران

قطعنامه 1737 در سال 2006 در شورای امنیت تصویب شد. این قطعنامه فروش قطعاتی که ایران می تواند از آن برای پیشبرد برنامه هسته ای خود استفاده کند را منع می نماید و افرادی را که در این فعالیت ها مداخله دارند مشمول تحریم قرار می دهد. همچنین قطعنامه 1747 در سال 2007 در شورای امنیت تصویب شد. این قطعنامه بانک سپه، سپاه پاسداران و اشخاص و نهادهای دیگری را مشمول تحریم قرار می دهد. از موسسات مالی بین المللی می خواهد که از اعطای وام های جدید به ایران خودداری کند. در سال 2008 شورای امنیت قطعنامه 1803 را علیه ایران تصویب کرد. این قطعنامه به فهرست قطعنامه های قبلی افراد و نهادهای جدیدی را افزود و خواهان توجه بیشتری به فعالیت های بانک های ملی و صادرات شد، بدون آنکه آنها را مشمول تحریم قرار دهد. این قطعنامه خواستار دقت بیشتری در بازرسی کالاهایی شد که به ایران یا از ایران منتقل می شوند. در سال 2009 قطعنامه 1929 توسط شورای امنیت تصویب شد. این قطعنامه علاوه بر افزودن به نام افراد و نهادهایی به فهرست های قبلی، فروش تسلیحات سنگین به ایران را منع می کند. اجازه بازرسی کشتی های ایرانی را صادر می کند و اشخاص یا نهادهایی را که با کشتیرانی جمهوری اسلامی ایران یا سپاه پاسداران روابط تجاری دارند مشمول تحریم قرار می دهد.

تحریم های اتحادیه اروپا علیه جمهوری اسلامی ایران

ساختار تحریم های اتحادیه اروپا بدین صورت است که تصمیم گیری در خصوص تحریم ها در شورای اروپا انجام می شود و پس از آن مقررات ناظر به تحریم ها صادر می شوند که به طور مستقیم در شورای اروپا اعمال می شوند. مقررات، حاوی فهرست هایی هستند که شامل نام و مشخصات اشخاص تحریم شده و علت تحریم آنها هستند. تحریم های اتحادیه اروپا علیه ایران در حال حاضر شامل 4 سند می باشند که هر یک مشتمل بر یک Decision و یک Regulation هستند. از این 4 سند، 2 مورد مرتبط با برنامه هسته ای ایران هستند که لغو (یا حسب مورد تعلیق) می شوند و دو مورد دیگر، حقوق بشری هستند.

برجام و تحریم های شورای امنیت

بر اساس متن برجام و متن قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل متحد، تمامی تحریم های سازمان ملل متحد به جز آنهایی که در متن برجام به آنها تصریح شده است باقی می مانند. بر اساس Statement B که پیوست قطعنامه 2231 شورای امنیت است، تحریم های 36 شخص حقیقی و حقوقی که در ضمیمه آن آمده است برداشته می شوند. نکته قابل توجه این است که به ظاهر از نظر حقوقی تعارضی بین متن برجام و قطعنامه با بیانیه B و پیوست آن وجود دارد. زیرا در متن اشاره به برداشته شدن همه تحریم های سازمان ملل دارد. اما بیانیه ای وجود دارد که ایران آن را امضا نکرده است. در مواضع وزارت خارجه نیز جایی مبنی بر تایید این بیانیه از سوی ایران دیده نمی شود. البته در خود بیانیه اشاره شده که آن موضع 1+5 است. با این حال در برجام به برداشته شدن همه تحریم ها اشاره داشته و اما بیانیه فقط به 36 نفر اشاره می کند. بنابراین می توان استدلال کرد از نظر ایران همه از تحریم ها خارج شده اند نه فقط 36 نفر.

چارچوب رفع تحریم ها در برجام

متن برجام دارای یک متن اصلی و 5 ضمیمه است که فقط دو ضمیمه آن به موضوع تحریم ها اشاره دارد. ضمیمه 1،3 و 4 مرتبط با تحریم ها نبوده و فقط ضمیمه 2 و 5 به تحریم ها می پردازد. متن اصلی حوزه های رفع تحریم ها را بیان کرده است. منظور اینکه در چه زمینه ها و موضوعاتی تحریم برداشته می شود. اما صرف نگاه کردن به متن اصلی نمی تواند تشخیص دهد کدام تحریم ها دقیقا برداشته می شود. در ضمیمه 2 به سه موضوع اشاره شده است: یکی اشخاصی که دیگر تحریم نخواهند بود. دوم متن تحریم هایی که رفع می شود. سوم اثر تحریم ها را بیان می کند. ضمیمه 5 نیز زمان رفع تحریم ها را مطرح می کند. البته در این ضمیمه لزوما همه تحریم ها از همان روز اجرای برجام برداشته نمی شود.

حوزه های لغو تحریم های اتحادیه اروپا

• انتقال وجوه بین اشخاص ایرانی و اشخاص اروپایی: هر شخص ایرانی (از جمله موسسات مالی ایرانی) می تواند با هر شخص اروپایی (از جمله موسسات مالی اروپایی) مبادرت به انتقال وجه کند.

• روابط بانکی شامل ایجاد روابط کارگزاری بانکی جدید و همچنین شعب بانک های ایرانی و نیز بانک های تابعه بانک های ایرانی در سرزمین دولت های عضو اتحادیه اروپا

• ارائه خدمات بیمه ای و بیمه اتکایی

• ارائه خدمات تخصصی پیام رسانی مالی برای بانک ها و موسسات مالی ایران و خصوصاً بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

• تأمین مالی تجاری (شامل اعتبارات و تضمین های صادراتی و همچنین بیمه های صادراتی)

• ارائه کمک های مالی و اقتصادی و وام های ترجیحی به دولت ایران

• معاملات اوراق قرضه دولتی یا دارای تضمین دولت

• واردات و حمل و نقل نفت، گاز و محصولات پتروشیمی ایران

• صادرات فناوری ها یا تجهیزات کلیدی برای صنایع نفت، گاز و پتروشیمی ایران

• سرمایه گذاری در بخش های نفت، گاز و پتروشیمی ایران

• صادرات فناوری ها و تجهیزات کلیدی دریانوردی

• طراحی و ساخت کشتی های باری و تانکرهای حمل نفت

• دسترسی به فرودگاه های اتحادیه اروپا برای هواپیماهای باری ایران

• صادرات طلا، فلزات گرانبها و الماس

• تحویل اسکناس ها و مسکوکات ایرانی

• صادرات گرافیت، فلزات خام یا نیمه خام، آلومینیوم و فولاد و صادرات نرم افزارهای مربوط به فرایندهای صنعتی؛

• خارج کردن نام اشخاص و نهادهایی که در فهرست تحریم های اتحادیه اروپا قرار گرفته بودند؛ از جمله توقیف دارایی های آنها و همچنین ممنوعیت صدور روادید برای آنها؛

• کلیه خدمات مربوط به آنچه به بندهای فوق مربوط می شود

تحریم های سویفت در برجام

تحریم سویفت چه زمانی برداشته خواهد شد؟

در بند 16 از ضمیمه 5 که به برداشتن تحریم ها در روز اجرا اشاره شده است، تحریم سویفت قید نشده است. تحریم سویفت در بند 20 آمده است که به روز انتقال مربوط می شود (8 سال دیگر). با این حال، از آنجایی که در روز اجرا اکثر بانک های ایرانی از فهرست تحریم ها خارج می شوند، تحریم سویفت نیز برای آنها برداشته خواهد شد. (تحریم سویفت فقط شامل آن دسته از بانک هاست که نام آنها در فهرست تحریم ها باشد.)

نکته قابل توجه دیگر آنکه قانونی در آمریکا وجود دارد با عنوان _ international financial institution act _ بدین صورت اگر قرار است یک سازمان بین المللی وامی به ایران دهد، آمریکا موظف است رای منفی دهد. برای مثال آمریکا 16 رای منفی در بانک جهانی علیه ایران دارد. اگر وام به تصویب برسد، دولت آمریکا مکلف است کمک خود به بانک جهانی را به همان میزان وام داده شده به ایران کم کند. این متن قانون آمریکاست و نمی توان الزام به رای مثبت کرد.

حوزه های لغو تحریم های ایالات متحده آمریکا

• معاملات بانکی با بانک ها و موسسات مالی ایرانی، از جمله بانک مرکزی ایران و افراد و نهادهایی که در فهرست اشخاص مشمول تحریم های آمریکا قرار گرفته اند

• معاملات با ریال ایران

• ارائه اسکناس دلار به دولت ایران

• خرید، پذیره نویسی و تسهیل انتشار اوراق بهادار دولت ایران و از آنجمله اوراق قرضه دولتی

• تلاش های ایالات متحده آمریکا برای کاهش فروش نفت ایران خاتمه خواهد یافت

• ارائه خدمات پیام رسانی مالی به بانک مرکزی و سایر بانک ها و موسسات مالی ایران

• خدمات پذیره نویسی، بیمه و بیمه اتکایی

• سرمایه گذاری خصوصاً در رابطه با کالاها، خدمات، اطلاعات و فناوری هایی که در صنایع نفت، گاز و پتروشیمی ایران مورد استفاده قرار می گیرند

• خرید، فروش، نقل و انتقال و بازاریابی فراورده های پتروشیمی و گاز طبیعی ایران

• اشخاص و نهادهایی که در فهرست اشخاص مشمول تحریم آمریکا (SDN List) قرار داشتند، می توانند معاملات بانکی را انجام دهند

• ارائه خدمات هواپیمایی و قطعات هواپیما

• صادرات، فروش و ارائه محصولات نفتی پالایش شده و فراورده های پتروشیمی به ایران

• معاملات با صنعت پتروشیمی ایران

• معاملات با صنعت دریانوردی و کشتی سازی ایران و ارائه دهندگان خدمات بندری در ایران

• معاملات طلا و سایر فلزات گران بها

• فروش، عرضه و یا انتقال کالاها و خدماتی که در رابطه با صنعت اتومبیل ایران مورد استفاده قرار می گیرند

• تحریم های راجع به خدمات مربوط به هر یک از امور فوق

مورد کلیدی درج شده در حوزه تحریم ها مساله خدمات مرتبط با همه آنهاست. اگر حوزه ای از تحریم خارج شود اما خدمات مرتبط با آن خارج نشود، نمی توان از آن استفاده کرد. برای مثال اگر تحریم سویفت برداشته شود اما شما نتوانید نرم افزار اوراکل خود را برای ارسال پیام به روز کنید، نمی توانید از سویفت استفاده کنید. بنابراین تحریم خدمات مربوط به همه حوزه های تحریمی نیز لغو می شود.

فهرست نام ها در برجام

ایالات متحده آمریکا 3 فهرست از اشخاص تحریم شده دارد که عبارتند از:

• Specially Designated Nationals

• Blocked Persons List

• Foreign Sanctions Evaders List

• اشخاصی که در این فهرست ها باشند به شرحی که در برجام ذکر شده است و در زمانی که بر اساس عنوان هر فهرست مشخص می گردد از تحریم ها خارج می شوند.

اثر باقی ماندن نام اشخاص در فهرست تحریم ها

معاملاتی که انجام آنها بر اساس برجام آزاد می شود فقط تا حدودی آزاد هستند که اشخاصی که نام آنها در فهرست تحریم ها باقی می ماند درگیر آن معاملات نباشند و برای آن دسته از معاملاتی که نیاز به صدور مجوز (License) از سوی آمریکا دارند، تنها در صورتی مجوز صادر خواهد شد که شخص موجود در فهرست تحریم ها درگیر آنها نباشد.

تحریم های ایالتی در آمریکا

رفع تحریم هایی که در آمریکا در سطح ایالتی و نه در سطح ملی تصویب شده اند در حیطه اختیار دولت مرکزی نمی باشد. با این حال، دولت ایالات متحده آمریکا این تعهد را بر عهده گرفته است که به نحو فعال، مقامات ایالتی را تشویق کند که این تحریم ها را ملغی نمی کند.

شیوه های رفع تحریم ها

اگر متن یا مقرره ای مانع از انجام فعالیت های اقتصادی مذکور در متن «برنامه جامع اقدام مشترک» شود اما در فهرست متون و مقرراتی که باید ملغی شوند مورد اشاره قرار نگرفته باشد و از قلم افتاده باشد، این وظیفه 1+ 5 است که آن متن یا مقرره را ملغی کند. بر این اساس لغو مقررات تحریم ها با اشاره دقیق به متن مقررات بدین صورت خواهد بود که ایالات متحده آمریکا و اتحادیه اروپا تعهد می دهند که لیست تحریم های مندرج در متن توافق و ضمائم آن کامل و جامع هستند و تمامی تحریم های ایران را در بردارند.

بازگشت ناپذیری تحریم ها

در متن «برنامه جامع اقدام مشترک» قید شده است که نه شورای امنیت سازمان ملل، نه اتحادیه اروپا و نه ایالات متحده آمریکا حق وضع تحریم های جدید علیه ایران را ندارند و نمی توانند تحریم هایی که به موجب این توافق ملغی می شود را مجدداً اعاده کند. در متن توافق تصریح شده است که اگر چنین اقدامی از سوی کشورهای مزبور صورت گیرد، ایران این امر را به عنوان زمینه ای برای متوقف کردن تعهدات خود بر اساس «برنامه جامع اقدام مشترک» در نظر خواهد گرفت.

شفافیت در لغو تحریم ها

در برنامه جامع اقدام مشترک قید شده است که کشورهای گروه 1+5 باید مقررات دقیق و شفافی را جهت لغو تحریم ها منتشر نمایند و در دسترس عموم قرار دهند. در «برنامه جامع اقدام مشترک» تعهد به انتشار مقررات و بیانیه های شفاف در خصوص لغو تحریم ها برای کشورهای مزبور در نظر گرفته شده است و علاوه بر این، آنها متعهد شده اند که این مقررات و بیانیه ها را با مشورت با ایران صادر کنند.

حسن نیت و عدم تبعیض

در متن «برنامه جامع اقدام مشترک» قید شده است که کشورهای گروه 1+5 موظف هستند توافق را مطابق با روح و موضوع و هدف آن (که همان اعتمادسازی و لغو تحریم ها و اقدامات محدودکننده است) تفسیر نمایند و در این رابطه همواره اصل حسن نیت را مدنظر داشته باشند. همچنین وضع هر گونه الزامات استثنایی و تبعیض آمیز و الزامات محدودیت آور برای ایران که به جای تحریم ها مورد استفاده قرار بگیرد ممنوع شده است. همچنین کشورهای گروه 1+5 از اتخاذ هر اقدامی که مخل عادی سازی تجارت با ایران باشد منع شده اند.

زمان لغو تحریم ها

بر اساس متن برجام در جولای 2015 قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل متحد در خصوص تأیید برنامه جامع اقدام مشترک تصویب می شود. سپتامبر 2015 اتمام مهلت کنگره آمریکا برای رأی دادن در خصوص برنامه جامع اقدام مشترک بود. اواخر اکتبر 2015، در واقع 90 روز پس از قطعنامه شورای امنیت، برنامه جامع اقدام مشترک موثر و اجرایی می شود. 15 دسامبر 2015 اتمام مهلت آژانس بین المللی انرژی هسته ای برای گزارش دادن در خصوص متابعت یا عدم متابعت ایران با تعهدات هسته ای آن است و ژانویه 2016 آژانس بین المللی انرژی هسته ای گزارش می دهد که ایران اقدامات مرحله اولیه خود را انجام داده است. اتحادیه اروپا و ایالات متحده آمریکا تحریم ها را بر می دارند.

مکانیزم حل و فصل اختلافات

بر اساس متن برجام مکانیزم حل و فصل اختلافات بدین صورت خواهد بود که پس از ارجاع مساله به کمیسیون مشترک صرف حداکثر 15 روز به آن رسیدگی خواهد شد. در غیر این صورت وزرای امور خارجه حداکثر تا 15 روز اقدام به برگزاری جلسه کرده و هیأت مشورتی طی 15 روز تشکیل جلسه داده و پس از 30 روز فاصله طی 5 روز کمیسیون مشترک تشکیل جلسه خواهد داد و در نهایت به شورای امنیت ارجاع داده خواهد شد.

در صورت بازگشت تحریم های سازمان ملل متحد بر اساس بند 37 برجام، تحریم ها نسبت به آن دسته از معاملاتی که در دوران لغو یا تعلیق تحریم ها انجام شده بودند، عطف به ماسبق نخواهند شد. عطف به ماسبق نشدن می تواند نسبت به انعقاد قرارداد باشد و نیز می تواند نسبت به اجرای قرارداد باشد. کدام تفسیر قابل پذیرش است؟ همچنین این پرسش قابل طرح است که آیا عطف به ماسبق نشدن شامل تحریم های آمریکا و اتحادیه اروپا نیز می شود یا خیر؟

تحریم های بانکی و مالی

بر اساس متن برجام کلیه اموال و وجوه متعلق به دولت ایران، بانک مرکزی و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی که نزد موسسات مالی مسدود گردیده از تاریخ اجرای «برنامه جامع اقدام مشترک» آزاد شده و بدون هیچ قید و شرطی می تواند مورد استفاده صاحبان این اموال و وجوه قرار گیرد. دولت جمهوری اسلامی ایران، بانک مرکزی و موسسات دولتی می توانند فعالیت های انتشار و فروش اوراق قرضه، انتشار و فروش اوراق قرضه ای که با ضمانت دولت ایران صادر شده است، و همچنین دریافت وام های خارجی از موسسات بین المللی از قبیل بانک جهانی و غیره یا سایر بانکهای اروپایی خصوصی، پایاپای معاملات دلاری از طریق بانکهای غیرآمریکایی و دریافت ضمانت های صادراتی از موسسات مربوطه را انجام دهند.

بانک ها و موسسات مالی کشور می توانند بدون هیچ گونه محدودیتی اقدام به معاملات و فعالیت های تجاری با بانک ها و موسسات مالی از جمله ایجاد روابط کارگزاری، استفاده از خدمات پیغام رسانی شامل سویفت، تأسیس نمایندگی، شعبه و یا شرکت های تابعه، افتتاح اعتبارات اسنادی و بروات اسنادی و همچنین صدور ضمانت نامه بانکی کنند. در عین حال سرمایه گذاری در سهام موسسات مالی و بانکی خارجی و ایجاد مشارکت با بانک ها، فروش و واگذاری سهام خود به موسسات مالی و بانک های خارجی با توجه به قوانین داخلی، نقل و انتقال ارز به داخل و خارج از کشور یا به حساب خود بانک و یا برای مشتریان بانک خود بدون نیاز به کسب مجوز ، خرید و فروش اوراق قرضه بین المللی یا سایر اوراق تجاری بین المللی به حساب خود یا به حساب مشتریان بانک ها، دریافت وام ها و تسهیلات اعتباری خارجی و انجام سایر عملیات مالی و بانکی و عملیات مرتبط بانکی با هر یک از موارد فوق از موارد رفع تحریم های بانکی و مالی است.

وضعیت بانک هایی که از تحریم خارج نمی شوند چگونه خواهد بود؟

بانک ها و موسسات مالی ایران می توانند کلیه فعالیت ها و عملیات بانکی مورد نیاز افراد، بانک ها و سایر اشخاص حقوقی که در تاریخ «برنامه جامع اقدام مشترک» هنوز مشمول تحریم هستند را انجام دهند. انجام این عملیات و فعالیت ها مجاز بوده و مورد تحریم دولت آمریکا قرار نمی گیرد. علاوه بر این، موسسات مالی و بانکی غیر آمریکایی طرف حساب بانک ها و موسسات مالی ایرانی که با افراد، بانک ها و سایر اشخاص حقوقی مورد تحریم معاملات تجاری انجام می دهند، مشمول تحریم های دولت آمریکا نیستند. مشروط بر اینکه موسسات و بانک ها نقشی در انجام اینگونه فعالیت ها و معاملات نداشته باشند.

* متن سخنرانی در نشست مکانیزم های رفع تحریم ها در برنامه جامع اقدام مشترک در موسسه مطالعات حقوق عمومی

انتشار اولیه: چهارشنبه 20 آبان 1394 / انتشار مجدد: پنج شنبه 28 آبان 1394