تغییرات اقلیمی و پیگیری های حقوقی در مجامع جهانی

نویسندگان: دکتر زهرا وطنی – دکترای فقه و حقوق اسلامی – استادیار گروه فقه و حقوق پژوهشکده امام خمینی و انقلاب اسلامی
معصومه زمانیان – دانش آموخته کارشناسی ارشد حقوق بین الملل – استاد دانشگاه

دیپلماسی ایرانی: در حاشیه COP26 سال گذشته، آنتیگوا و باربودا و تووالو توافق نامه ایجاد کمیسیون کشورهای جزیره ای کوچک در مورد تغییرات آب و هوا و حقوق بین الملل را منعقد کردند («توافقنامه» که «کمیسیون» را ایجاد می کند) [1]. این توافقنامه برای امضای همه 39 عضو اتحادیه کشورهای جزیره کوچک باز است و در حال حاضر شامل نیوئه، پالائو، سنت لوسیا و وانواتو نیز می شود.

ماده 2 (2) موافقتنامه بویژه به کمیسیون این اختیار را می دهد که از دادگاه بین المللی حقوق دریاها (ITLOS) (International Tribunal for the Law of the Sea) در مورد موضوعات نظر مشورتی درخواست کند. مانند «اثرات نامطلوب تغییرات آب و هوایی بر کشورهای جزیره کوچک»، با در نظر گرفتن «اهمیت اساسی اقیانوس ها به عنوان منابع و مخازن گازهای گلخانه ای (GHGs) و ارتباط مستقیم محیط دریایی با اثرات نامطلوب تغییرات آب و هوایی در کشورهای جزیره ای کوچک». به دنبال بیانیه مطبوعاتی [2] خود در COP27 ماه گذشته، کمیسیون اولین سوالات [3] خود را در 12 دسامبر 2022 به ITLOS ارسال کرد:

تعهدات خاص کشورهای عضو کنوانسیون سازمان ملل متحد در مورد حقوق دریاها («UNCLOS»)، از جمله در بخش دوازدهم چیست:

(الف) برای جلوگیری، کاهش و کنترل آلودگی محیط زیست دریایی در رابطه با اثرات مخربی که از تغییرات آب و هوایی ناشی می شود یا ممکن است ایجاد شود، از جمله گرم شدن اقیانوس ها و افزایش سطح دریاها و اسیدی شدن اقیانوس ها که ناشی از انتشار گازهای گلخانه ای انسانی در جو است؟

ب) حفاظت و حفظ محیط زیست دریایی در رابطه با تأثیرات تغییرات آب و هوایی، از جمله گرم شدن اقیانوس ها و افزایش سطح دریاها، و اسیدی شدن اقیانوس ها؟

سادگی ظاهری فرآیند ارائه این درخواست ممکن است در مقابل درخواست برای نظرات مشورتی از دیوان بین المللی دادگستری (ICJ) قرار گیرد. این امر در تلاش وانواتو برای متقاعد کردن اکثریت مجمع عمومی سازمان ملل متحد (UNGA) برای تصویب قطعنامه ای مشهود است که از ICJ درخواست می کند «تعهدات دولت ها بر اساس قوانین بین المللی برای تضمین حفاظت از سیستم آب و هوا و سایر بخش های محیط زیست برای نسل های فعلی و آینده» و پیامدهای قانونی نقض چنین تعهداتی را تعیین کند. [4] همانطور که در این نوشتار خواهد آمد، هر دو کمپین «به دنبال نظر مشورتی و راهنمایی معتبر یک دادگاه بین المللی در مورد موضوعی است که مدت ها از آن غفلت شده بود، یعنی ضرر و زیان (loss and damage)».

با این حال، صریح بودن نسبی فرآیند درخواست نظر مشورتی از ITLOS نباید هیچ گونه چالش قانونی را که ممکن است پس از آن به وجود آید، پنهان کند. در این پرتو، ما جنبه های کلیدی چارچوب بندی این سوالات را در نظر می گیریم و دلایلی را که ممکن است برخی از طرفهای متعاهد کنوانسیون 1982 سازمان ملل متحد در مورد حقوق دریاها (UNCLOS) استدلال کنند که دیوان باید از اظهار نظر در روند رسیدگی COSIS خودداری کند را بررسی می کنیم.

صلاحیت مشورتی ITLOS

طبق ماده 138، [5] ITLOS می‌تواند درخواست‌های مشورتی را از «هر ارگانی که توسط یا مطابق توافق مجاز باشد برای ارائه درخواست به دیوان» دریافت کند (چارچوبی که قضات سابق Ndiaye [6] و Treves [7] مراعات کرده اند، باید عنوانا تنها به سازمان های بین دولتی در نظر گرفته شود). در سال 2015، دیوان تنها نظر مشورتی را که به صورت نیمکتی (en banc) [8] تصمیم گرفته بود، بنا به درخواست کمیسیون شیلات زیرمنطقه ای (SRFC) (Sub-Regional Fisheries Commission) [9] ارائه کرد.
با این حال، ابتدا بررسی کرد که آیا درخواست مشورتی به دادگاه عمومی - و سؤالات خاص مطرح شده توسط SRFC- همانطور که در ماده 21 اساسنامه آن (بند 46، 56، 67) آمده است، [10] در چارچوب «کلیه موضوعاتی است که به طور خاص در هر موافقتنامه دیگری که صلاحیت دادگاه را اعطا می کند» پیش بینی شده است. در این مورد، دیوان برخی از انتقادات را به دلیل تفسیر گسترده ای از عملکرد قضایی خود برانگیخته است (ص. 3). [11]

قانون قابل اجرا در نظرات مشورتی ITLOS

هنگام پاسخ به سؤالات طرح شده در SRFC، دیوان از ماده 293 UNCLOS، ماده 23 اساسنامه و ماده 130 قوانین خود استنباط کرد تا به این نتیجه برسد که؛ در رسیدگی های مشورتی این اختیار را دارد که UNCLOS و سایر قواعد حقوق بین المللِ ناسازگار با این کنوانسیون را اعمال کند (بندهای 55، 80، 143). بنابراین، ماده 293 ITLOS را قادر می سازد تا قوانین عرفی و سایر منابع غیر مدون را در مورد حفاظت از محیط زیست دریایی اعمال کند.

به این ترتیب، پرسشی که در روند COSIS مطرح می‌شود این است که آیا قوانین مربوط به قوانین زیست‌محیطی و مسئولیت تغییرات آب و هوایی با UNCLOS «ناسازگار نیستند»؟ با توجه به ارتباط علت و معلولی بین انتشار گازهای گلخانه ای و کاهش منابع زنده از طریق گرم شدن و اسیدی شدن اقیانوس ها، باید به این موضوع پاسخ مثبت داد.
این نتیجه از مسئولیت دولتها بر اساس ماده 235 UNCLOS ناشی می شود که «به تعهدات بین‌المللی خود در رابطه با حفاظت و حفظ محیط زیست دریایی عمل کنند» و «اطمینان حاصل کنند که مطابق با سیستم‌های حقوقی آن‌ها برای جبران سریع و کافی غرامت یا سایر تسکین‌ها در رابطه با خسارات ناشی از آلودگی محیط زیست دریایی موجود است ...» (ر.ک. ماده 1 (4)). در واقع، چنین سؤالاتی ممکن است دیوان را قادر سازد تا «حقوق و تعهدات قانونی مربوط به تغییر آب و هوا را تحت UNCLOS بیان کند» (Freestone, Barnes, and Akhvan, p. 172). [12]

چارچوب‌بندی درخواست‌های مشاوره به ITLOS

با این حال، اشارات صریح به افزایش سطح دریا در درخواست کمیسیون می‌تواند در مورد طیف گسترده‌تری از موضوعات بالقوه درخواست‌های لازم را بدهد. اینها ممکن است مربوط به حفظ حقوق موجود در مناطق دریایی و وضعیت حقوقی جزایر [13] یا تعهدات عام الشمول دولت‌ها در قبال جامعه بین‌المللی (erga omnes) تحت قانون دریا [14] باشد. هر چند چنین مسائلی که در این رسیدگی ها مطرح می شود، احتمالاً بر اساس اصول اساسی خاصی که در رسیدگی های مشورتی ایجاد می شود، ارزیابی می شود.
اولاً، همانطور که در سلاح‌های هسته‌ای (WHO) [15] دیده می‌شود، درخواست‌های مشاوره با اصل سازمانی تخصص محدود می‌شوند. بنابراین، سؤالات مطرح شده باید «در محدوده فعالیت های آژانس درخواست کننده ایجاد شود» (بند 10). برخلاف فرآیند طاقت فرسا کسب حمایت UNGA برای درخواست‌های مشورتی ICJ، ماده 138 قوانین ITLOS به هر سازمان بین‌دولتی اجازه می‌دهد تا صلاحیت مشورتی دیوان را در صورت مجاز بودن «موافقت بین‌المللی مرتبط با اهداف کنوانسیون» فعال کند.

در SRFC، دیوان مشاهده کرد که سؤالات مطرح شده در یک درخواست مشورتی باید «بر اساس قانون» و «مشکلات حقوق بین‌الملل مطرح شود» (بند 65). لذا نظر خود را در این هنگام مطلوب دانست تا «به منظور کسب آگاهی در مورد روند اقدام [سازمان درخواست‌کننده] باید انجام پذیرد»، و همچنین «به دنبال راهنمایی در مورد اقدامات [سازمان] » و «سهم در اجرای کنوانسیون» باشد (بند 76 -77).

پاسخ دیوان به سؤالات مطرح شده در COSIS در واقع اطلاعات مفیدی را برای فعالیت های کمیسیون و اجرای مأموریت آن ارائه می کند. درخواست ارائه شده در این هفته به دنبال شفاف سازی در مورد تعهدات حفاظت دریایی است که در مواد 192 و 194 UNCLOS منعکس شده است. این از ماده 1 (3) موافقتنامه نتیجه می گیرد، که مستلزم آن است که سؤالات ارائه شده توسط کمیسیون «به تعریف … قواعد و اصول حقوق بین الملل در مورد تغییرات آب و هوا کمک کند، از جمله تعهدات دولت ها در رابطه با حفاظت و حفظ محیط زیست دریایی، اما نه محدود به آن».

به نظر می رسد ماده 1 (3) موافقتنامه، سؤالات بعدی کمیسیون را در مورد مسئولیت صدمات ناشی از نقض نادرست این تعهدات پیش بینی می کند. در صورتی که کمیسیون تصمیم بگیرد که درخواست ها را به صورت متوالی ارسال کند، به نظر می رسد که هیچ قانونی وجود ندارد که دیوان را از ادغام آنها در یک جلسه استماع محدود کند. به نظر ما، صلاحدید منعکس شده در ماده 138 قوانین ITLOS («دادگاه ممکن است نظر مشورتی بدهد») - و همچنین سازوکار پیوستن ماده 47 - در قالب نظرات مشورتی نیز اعمال می شود. در صورتی که درخواست‌ها توسط همان ارگان و بر اساس همان توافقنامه و در رابطه با مسائل حقوقی مرتبط نزدیک ارائه شده باشد، چنین ادغامی ممکن است به اجرای خوب عدالت کمک کند.

کاربرد اصل امنیت منافع یا اصل عدم دور زدن (Non-Circumvention) در دادرسی 

اصل امنیت منافع یا عدم دور زدن [16] در دادرسی که توسط سازمان های کوچک نهادینه شده است. بدین توضیح که، در تئوری، رویه‌های مشورتی، دولت‌ها را قادر نمی‌سازد تا از مبنای توافقی صلاحیت در دادرسی‌های اختلافی عبور کنند. حفاظت از این اصل امنیت منافع  یا اصل عدم دور زدن در نظرات مربوط به یک نگرانی مشترک جامعه بین‌الملل - مانند نظرات سلاح‌های هسته‌ای (UNGA) [17] یا نظرات احتمالی ITLOS در COSIS - آسان‌تر از نظرات ناشی از یک اختلاف دوجانبه خاص است. [18] در حالی که ITLOS ممکن است این اصل را هنگام ارزیابی اختیار خود برای ارائه یا رد نظر مشورتی در نظر بگیرد (به ویژه «اگر سؤال مطرح شده می تواند مستقیماً بر قانونی بودن اقدامات مربوط به تغییر آب و هوا در یک دولت یا کشورهای خاص تأثیر بگذارد») (Tanaka, p. 9, citing Western Sahara, para 32)، [19] این «اساس جامعی برای توضیح قدرت اختیاری دادگاه برای پذیرش یا رد درخواست نظر مشورتی ارائه نمی‌کند» (Barnes, p. 199). [20]

موضوع جدیدتر و خاص تر، دور زدن احتمالی رضایت یک کشور غیرعضو است. این موضوع در نظرات مشورتی ICJ درخواست شده توسط UNGA مطرح نمی شود، زیرا همه اعضای سازمان ملل متحد در آن نهاد نمایندگی دارند. همچنین در نظرات اتاق منازعات [21] بستر ITLOS که ممکن است توسط مرجع بین المللی بستر دریا از طریق رویه ای که به صراحت در UNCLOS تعیین شده است، درخواست کند، به وضوح مطرح نشده است.

با این حال، در SRFC، سازمان درخواست‌کننده سؤالاتی را مطرح کرد که برای طرف‌های متعاهد UNCLOS کاربرد کلی داشت و در نتیجه به حقوق و تعهدات کشورهای پرچم‌دار علاقه‌مندی که در چارچوب‌بندی یا تصویب آن‌ها شرکت نکرده بودند، مربوط می‌شد. اگرچه، دیوان دریافت که این امر بر صلاحیت آن برای اظهار نظر تأثیری ندارد (بند 76)، قاضی کوت ابراز نگرانی کرد که باید از تفسیر اساسنامه خود به گونه ای اجتناب کند که به دولت ها اجازه دهد از توافقات دوجانبه یا چند جانبه برای «به دنبال کسب مزیت نسبت به کشورهای ثالث» استفاده کنند (بند 9).

کاربرد اصل امنیت منافع یا عدم دور زدن در COSIS

بنابراین، SRFC نتیجه‌گیری مشابهی را در COSIS پیشنهاد می‌کند، جایی که یک سازمان کوچک سؤالاتی را در مورد تعهدات طرف‌های متعاهد UNCLOS که در کمیسیون نمایندگی ندارند، مطرح کرده است. در حالی که عضویت SRFC به وضوح هنگام پرسش از ITLOS در مورد تعهدات دولت ساحلی، «نقش در بازی» داشت، با این حال، عضویت کمیسیون شامل هیچ یک از کشورهایی نمی‌شود که تعهدات و سیاست‌های آن‌ها به‌طور قابل‌توجهی تحت تأثیر این یافته است که UNCLOS انتشار گازهای گلخانه‌ای را به عنوان «آلودگی محیط‌زیست دریایی» کنترل می‌کند.

آیا این یک تمایز از نظر قانونی (علی الخصوص با دکترین کشورهای تحت تأثیر ویژه در رسیدگی های مشورتی) مرتبط است؟ ایرادات مرتبط در مورد حق طرح دعوی یا حضور در دادگاه (locus standi)، صلاحیت تبعی (incidental jurisdiction)، و اصل طلای پولی (Monetary Gold principle) [22] به وضوح در رسیدگی های مشورتی ظاهر نشده است. همچنین ایرادات مبتنی بر استثنائات قانون خاص (lex specialis) [23] برای صلاحیت اجباری در موارد اختلافی، مانند بند الف ماده 298 UNCLOS، به وضوح در رسیدگی های مشورتی قابل اعمال نیستند.

با این حال، ITLOS خود در خط مقدم ابهام بین نظرات مشورتی و قضاوت های اعلامی قرار دارد. همانطور که در این نوشتار خلاصه شده است، دیوان در رای موریس علیه مالدیو (Mauritius v. Maldives) [24] در سال 2021، )پاراگراف 243( دریافت که نظر مشورتی ICJ، [25] مسائل مربوط به حاکمیت را با نیروی اعتبار امر مختوم (res judicata) موثری که برای مالدیو مخالف بود، حل کرده است.

اگر سیاست‌های کشورهای در حال توسعه جزیره‌ای کوچک (SIDS) (small island developing states) بعید است تحت تأثیر تعهدات روشن برای محافظت از محیط زیست دریایی در برابر انتشار گازهای گلخانه‌ای قرار گیرد، می‌توان بیشتر پرسید: آیا طرح این سؤال آستانه برای ITLOS به «اجرای … حقوق بین‌الملل در مورد تغییرات آب و هوا»، همانطور که در ماده 2 (1) موافقت‌نامه آمده است، کمک می‌کند؟

با این حال، به نظر ما، چنین نگرانی‌هایی از چالش‌های مربوط به صلاحیت دیوان در رسیدگی‌های COSIS پشتیبانی نمی‌کنند. اولاً، طبق اصل مسئولیت‌های مشترک اما متمایز (principle of common but differentiated responsibilities)، همه دولت‌ها (هرچند کوچک) تعهداتی برای اجرای تغییرات آب و هوایی دارند. در واقع، برخی از مسائلی که ITLOS ممکن است هنوز در نظر بگیرد - مانند مواردی که در مورد پیامدهای افزایش سطح دریا برای خطوط پایه ساحلی و حقوق دریایی - به حقوق و تعهدات SIDS تا حدی آشکار و وجودی مربوط می شود.

اساساً، همانطور که در معاهدات صلح [26] مشاهده می شود، نظر مشورتی «نه به دولت ها، بلکه به ارگانی داده می شود که حق درخواست آن را دارد» (ص. 71). نظری که مفاهیم حقوق دریاها و رژیم‌های مرتبط را روشن می‌کند، بدون شک وظیفه این سازمان خاص را برای «ترویج و کمک به تعریف … قواعد و اصول حقوق بین‌الملل در مورد تغییرات آب و هوا خواهد بود».

نتیجه

همانطور که قاضی کرافورد [27] در پرونده‌های جزایر مارشال مراعات نمود، «اختلاف چندجانبه می‌تواند برای اهداف مجاور به‌عنوان مجموعه‌ای از اختلافات فردی متبلور شود» (بند 22). به این ترتیب، تغییرات آب و هوایی منجر به اختلافات چند جانبه و ماتریسی از اختلافات دوجانبه می شود. بنابراین اگرچه ممکن است برای اهداف مشورتی و همچنین رسیدگی های اختلافی تنظیم شود، ولی مسائل مربوط به رضایت به دادرسی ممکن است در هر دو موقعیت ایجاد شود، که اختیار ITLOS را برای پذیرش یا رد ارائه نظر مشورتی کنترل نمی کنند.

به نظر می رسد سؤالاتی که کمیسیون به ITLOS ارائه کرده است با شرایط موافقتنامه آن مطابقت داشته باشد و در حقوق و تعهدات تحت UNCLOS مستقر باشد. این سوالات، منعکس کننده منافع مشترک سیاره ما در رابطه اقیانوس و آب و هوا و همچنین فوریت بیانیه 2022 کنفرانس لیسبون (Lisbon Declaration) [28] اقیانوس سازمان ملل هستند. همچنین احتمالاً پاسخ هایی را ارائه می دهند که از هامبورگ تا لاهه موج می زند و نحوه برخورد ICJ با ارجاعات پیش نویس قطعنامه UNGA به UNCLOS و وظیفه حفاظت و حفظ محیط زیست دریایی را به اطلاع می رساند. 

بنابراین، به جای مطرح کردن شبحی از «دلایل قانع کننده» برای امتناع از ارائه نظر مشورتی (همانطور که در SRFC فرض شده است) (بند 71)، رویه های COSIS دلایل قانع کننده ای را برای دادگاه ارائه می دهد تا با تخصص و کارایی خود در حل این سؤالات مشارکت کند. بنابراین، مأموریت منحصربه‌فرد کمیسیون ممکن است یک نوآوری بسیار زیرک باشد و این مهم در لحظه‌ای خیلی کوتاه به دست نمی‌آید.