چرا امیدی به پایداری توافق جدید نیست؟

نویسنده: تریتا پارسی

دیپلماسی ایرانی: اگر توافق هسته ای ایران، رسما تایید شود، نشان از یک پیشرفت چشمگیر برای امنیت ملی ایالات متحده آمریکا و ثبات در خاورمیانه دارد. آمریکا می تواند به جای آنکه با نزدیکتر شدن ایران به یک بمب هسته ای درگیر باشد، برنامه هسته ای ایران را دست کم برای دو سال آینده در یک محدوده نگه دارد. تجربه خروج ترامپ از توافق و واکنش ایران در گسترش برنامه هسته ای نشان داد که برای آمریکا، بودن یک توافق بهتر از نبودن آن است اما با اوضاع کنونی، چندان اطمینانی به بقای این توافق نیست.

دلیل اصلی اینکه برجام تازه، شکننده تر است، نه به خود این توافق که به بیرونِ آن باز می گردد. اکنون یک عدم اعتماد عمیق، هم در تهران و هم در دیگر پایتخت های جهان درباره توانایی به واشنگتن به پایبندی به توافق های بین المللی وجود دارد. همچنین رهبران کنونی آمریکا و ایران انگیزه های داخلی چندانی برای پشت سر گذاشتن دشمنی مشترکشان ندارند. در نتیجه، ممکن است که توافق تازه در بافت راهبردی ویژه ای محقق شود که دوام آن را کاهش می دهد، نه افزایش. با این همه، هر دو طرف می توانند گام هایی بردارند که این نگرانی ها را چاره و توافق را پایدارتر کنند. اگر چنین نشود، حتی یک پیشرفت تاریخی هم می تواند صرفا پیش درآمدی بر یک بحران خطرناکتر باشد.

یکی از تفاوت های کارساز میان توافق اولیه و نسخه احیاشده کنونی، محیط دیپلماتیکی است که این تحول در آن رخ می دهد. در سال 2015، برجام در شرایطی به دست آمد که دو سال گفت وگوی مستقیم رو در رو میان آمریکا و ایران، حداقلی از اعتماد را میان دو طرف پدید آورده بود. همچنین در آن زمان، گفت وگوها میان وزرای امور خارجه دو کشور انجام می شد حال آنکه اکنون نمایندگانی از دو طرف در گفت وگوهای غیرمستقیم شرکت دارند. این است که در این شانزده ماه اخیر، گفت وگوها به جای آنکه اعتماد بیشتری بوجود آورد، اغلب آن را کمرنگ کرده است.

تصمیم بایدن – پس از ورود به کاخ سفید – به اینکه سریعا به توافق بازنگردد، موجب حیرت مقام های ایران شد که به این نتیجه رسیدند که هدف او، ادامه تحریم های ترامپ برای وادار کردن ایران به پذیرش شروطی دشوارتر است. این بود که تهران هم به سرعت به گسترش برنامه غنی سازی خود رو آورد. این گام ها موجب شد که گفت وگوها در آوریل 2021 در فضایی مسموم آغاز شود. همچنین ایران هم وارد فصل سیاسی خود شده بود و کمتر از سه ماه به انتخابات ریاست جمهوری اش زمان داشت. رویگردانی ایران از گفت وگوهای مستقیم با آمریکا هم موجب شد که دیپلماسی، کم اثر شود و دستاوردی در زمینه اعتمادسازی نداشته باشد.

بنابراین، بسیار قابل توجه است که دو طرف توانستند گفت وگوها را زنده کنند و آن را در اوت 2022 به مرحله پایانی برسانند، چیزی که خود محصول یک واقعیت پایه در دیپلماسی موفق، یعنی انعطاف است. به جای تکیه صِرف بر فشار و تحمیل، آمریکا و ایران هر دو امتیازاتی دادند و امتیازاتی گرفتند. اما پرسش این است که آیا این دستاورد می تواند پایدار بماند؟

ناپایداری سیاسی و قطبی شدگی در آمریکا، موجب شده که هر وعده ای هم که واشنگتن می دهد، در بهترین حالت، غیرقابل اتکا باشد. این نورم تازه که دیگر نمی توان انتظار داشت که روسای جمهوری آمریکا، توافق های انجام شده در دوره رئیس جمهوری پیشین را محترم بشمارند، نگرانی های تهران درباره احیای برجام را پر رنگتر می کند.

اکنون مقام های ایران، به جای آنکه توافقی را امضا کنند که تجارت و سرمایه گذاری با جهان را عادی می سازد، ناچارند تصمیم بگیرند که آیا تنها دو سال فروش نفت، ارزش کنارگذاشتن عناصر کارساز برنامه هسته ای شان را دارد یا نه و اینکه آیا چنین توافقی، در صورت خروج دوباره آمریکا از برجام در سال 2025، دست آنها را از اهرم هایشان خالی نمی کند؟

آنچه بر این چالش می افزاید، همانا شرایط ژئوپولیتیک جاری است. یورش روسیه به اوکراین، ترجیح دولت رئیسی برای نگاه به شرق و نه به غرب را تقویت کرد. تهران یک جهان چندقطبی را می بیند که چشم اندازهای ایران را به عنوان یک قدرت مهم منطقه ای، بهبود بخشیده است. در این نگرش است که اروپا، نیاز شدیدی به گاز ایران دارد و منازعات فزاینده چین و روسیه با آمریکا، نیازشان به تحکیم پیوندها با تهران را بیشتر کرده و همه اینها شرایط بهتری را برای فرار ایران از تحریم ها پدید می آورد.

تردید و تاملات مشابهی هم واشنگتن را در بر گرفته است. دولت بایدن که اشتهای چندانی برای یک تعامل گسترده تر با دولت حسن روحانی نداشت، اکنون با سرکار آمدن دولت رئیسی، کم اشتهاتر هم شده است. توطئه های ادعایی ایران برای ترور جان بولتون و تلاش برای ترور سلمان رشدی توسط یک لبنانی – آمریکایی متولد نیوجرسی، بی گمان کمکی به افزایش تمایل کاخ سفید به تعامل با تهران نکرده است. 

اما شاید آنچه اهمیت بیشتری دارد، تمرکز واشنگتن بر چین باشد. در آن چشم اندازی که بایدن از این هماوردی ژئوپولیتیک دارد، سامانه گسترده اتحادهای آمریکا، موجد یک برتری کارساز بر پکن است. این است که با توجه به نگرانی ریاض از همگرایی گسترده تر آمریکا و ایران، بعید است که واشنگتن به خاطر یک گشایش بزرگتر با تهران، عربستان سعودی را بیشتر به چین نزدیک کند. برای بسیاری از ناظران در واشنگتن، ایران به روشنی یک تحفه به اندازه کافی جذاب ژئوپولیتیک نیست که چنین ریسکی را توجیه کند.  

دقیقا به همین دلایل است که راهبردگران در هر دو کشور، این تصور را دارند که احیای برجام، احتمالا فراتر از دوران ریاست جمهوری بایدن دوام نخواهد آورد. بی اعتمادی دو جانبه و علامت سوال های مربوط به پایداری برجام، موجب می شود که شکننده تر از آن باشد که بتواند بار تنش های فزاینده آمریکا – ایران را تحمل کند. در نتیجه واشنگتن و تهران احتمالا دو سال آینده را در آمادگی برای یک بحران دیگر در سال 2025 سپری خواهند کرد. ایران تلاش خواهد کرد که اقتصادش را در برابر تحریم ها ضدضربه کند و آمریکا هم خواهد کوشید که گزینه نظامی اش را معتبرتر کند.

اگر ایران، آمریکا و اتحادیه اروپایی، خواهان پایداری برجامِ نوین هستند، باید در همین راستا عمل کنند. آنها می توانند چندین تدبیر را برای تقویت چشم انداز بقای توافق در دستور کار قرار دهند. برای ایران، یکی از ساده ترین گام های تقویت کننده بقای برجام، به دیپلماسی مستقیم بازمی گردد. با احیای برجام و رفع تحریم ها، ادامه رویگردانی تهران از گفت وگوی مستقیم با واشنگتن، بیش از پیش بی معنی می شود. از این گذشته، گفت وگوهای دو طرف نباید در سطح نمایندگانی همچون رابرت مالی و همتای ایرانی اش محدود بماند. دهه ها دوری از گفت وگو، به منافع هیچ یک از دو کشور کمکی نکرده است.

با راه اندازی دوباره کانال های دیپلماتیک، دو طرف می توانند به شکل کارسازی هزینه دولت های آینده شان برای آغاز گفت وگو را کم کنند. هرچند گفت وگوهای مستقیم، تضمین نمی کند که یک دولت آینده جمهوریخواه از برجام کنار نکشد، تعامل مستقیم میان دو طرف می تواند یک رئیس جمهوری جمهوریخواه در آینده را ترغیب کند تا به آن پایبند بماند. شاید تهران اکنون دیگر خسارت پرهیز از گفت وگو با واشنگتن را دریافته باشد. مقام های ایران در سال 2019 به من گفتند که فکر می کنند اگر در همان اوایل سال 2017 با ترامپ تعامل کرده بودند، چه بسا که او از توافق هسته ای کنار نمی کشید.

راه دوم برای تحکیم توافق این است که بلندپروازانه تر بشود. این چندماه گفت وگو، پیچیده شد چرا که برجام آن اندازه گسترده نبود که فداکاری های سیاسی چشمگیر را تضمین کند و نه آن اندازه محدود بود که بشود ریسک هایش را نادیده گرفت. این است که تلاش دولت بایدن برای رسیدن به یک توافق بزرگتر، از نظر اصولی، پایه درستی دارد: امکان توجیه متمم های ضروری که توافق را پایدار سازند دشوار است مگر آنکه توافق گسترده تر بشود. برای نمونه، تضمینی که ایران در برابر خروج دوم آمریکا می خواست،  در نسخه تازه برجام، کاملا به دست نیامد اما می تواند در گفت وگوهای بعدی به آن پرداخته شود. برجام پیشین، چنین تضمینی را داشت – تحریم های ماشه – اما این تنها بر ایران اعمال می شد. یک توافق گسترده تر باید هزینه نقض توافق را برای همه طرف ها، متوازن تر و متقارن تر کند. از هرچه بگذریم، واشنگتن نمی تواند ادعای ضمانت نظم قانونمند بین المللی را بکند اما همزمان نتوان از آن انتظار داشت که فراتر از یک چرخه سیاسی داخلی، به توافق ها پایبند بماند.

به هرحال، نیرومندترین راه برای تضمین پایبندی آمریکا به برجام، باز کردن مسیر تجارت مستقیم ایران و آمریکاست. برجام، تنها تحریم های کشورهای سوم را تعلیق کرد و تجارت میان ایران و ایالات متحده را مجاز نساخت. محدودیت های طولانی تر بر برنامه هسته ای ایران می تواند در برابر رفع تحریم های اولیه آمریکا، به گفت وگو گذاشته شود. این کار، اقتصاد ایران را به روی کسب و کارهای آمریکایی باز می کند و شرایطی را فراهم می آورد که در برابر تکرار حماقت ترامپ در آینده می ایستد. چه بسا که تندروهای تهران در برابر چنین اقدامی مقاومت کنند اما تجربه ایران با برجام ثابت کرد که تنها تکیه بر گشایش تحریم های ثانویه، چندان خاصیتی ندارد. تا زمانی که شرکت های آمریکایی از بازار ایران غایب بمانند، خروج از برجام هیچ تاثیر اقتصادی بر آمریکا نخواهد داشت.

گام سوم به متحدان اروپایی واشنگتن بازمی گردد. دیپلمات های اروپایی نقش کارسازی در راه اندازی دوباره روند احیای برجام داشته اند. اکنون دولت های اروپایی می توانند باز هم نقش مهمی در دوام توافق داشته باشند: ایران را در سیاست درازمدت انرژی خود وارد کنند. اکنون تهران ارزش چندانی برای وعده های اروپا قائل نیست چرا که اروپا پس از خروج ترامپ از برجام، به سرعت از تجارت با ایران کنار کشید. اما اکنون، مذاکره کنندگان اروپایی پافشاری دارند که یورش روسیه به اوکراین، برای همیشه سنجش های ژئوپولیتیک آنها را دگرگون داده است: ایران می تواند به اروپا کمک کند تا برای همیشه از چنبره وابستگی به گاز روسیه رها شود و هیچ رئیس جمهور جمهوریخواهی نمی تواند اروپا را وادارد که دوباره به انرژی روسیه پناه آورد. چه این ارزیابی درست از آب در آید یا نیاید، به پیش راندن پیوندهای انرژی اتحادیه اروپایی و ایران، به هرحال به افزایش امکان پایداری برجام کمک می کند ضمن آنکه تعامل اروپا با تهران را و نقشش در توافق هسته ای را تعمیق می دهد.

اما یک مانع بزرگتر برای یک توافق پایدارتر، استفاده واشنگتن از فروش های تسلیحاتی به متحدان خاورمیانه ای برای حفظ نفوذ خود در منطقه است. آمریکا نمی تواند انتظار دوام یک توافق کنترل تسلیحاتی با ایران را داشته و همزمان هم در پی تبدیل توافق های ابراهیم به یک اتحاد نظامی ضدایران باشد و نیز سامانه های جنگ افزاری بازهم پیچیده تری را در اختیار رقبای منطقه ای ایران قرار دهد. تثبیت شکاف های منطقه ای و تشدید بدبینی های ایران به همسایگانش، تنها انگیزه های تازه ای را به تهران می دهد تا راه فریبکاری در توافق را در پیش گیرد و خواهان یک بازدارنده هسته ای بشود.

یک راه دیگر هم وجود دارد. قدرت های منطقه ای در این چند سال، دیپلماسی تنش زدایی خودشان را آغاز کرده اند که عمدتا توسط دولت عراق و در چارچوب گفت وگوهای بغداد، تسهیل شده است. تهران و ریاض چندین دور از گفت وگوهایی را برگزار کرده اند که به برقراری آتش بس در یمن یاری رسانده است. با رفتن به فراسوی این روند از گذر تشویق تلاش های منطقه ای برای حل و فصل اختلافات و نیز تلاش برای تقویت پیوندهای اقتصادی میان کشورهای خلیج فارس و ایران، آمریکا می تواند تهران را بیش از پیش به توافق تازه، پایبند سازد.

چنین اقداماتی می تواند موجد مقاومت منطقه ای شرکای کلیدی آمریکا در خلیج فارس در برابر خروج دوم آمریکا از برجام بشود، وضعیتی درست برعکس سال های 2017 و 2018 که امارات متحده عربی و عربستان سعودی، دونالد ترامپ را به سمت خروج از توافق هسته ای سوق دادند.

در واشنگتن، تهران و یا هر دو پایتخت، در برابر بسیاری از این گام ها، مقاومت خواهد شد. اما اگر چنین گام هایی برداشته نشوند، بعید است که برجام، پایدار بماند. دوام ایران در برابر خروج اول آمریکا چیزی شبیه معجزه بود. غلبه بر خروج دوم، چه بسا که ناممکن باشد.

منبع: فارن افرز / تحریریه دیپلماسی ایرانی/11