برجام؛ سندی داوطلبانه و غیرالزام‌آور

دکتر سید حسین سادات میدانی، عضو تیم مذاکره کننده هسته ای*

دیپلماسی ایرانی: برجام دستاوردهای مختلفی داشته است اما بزرگترین دستاوردش، تبدیل فضای اجبار و تهدید برای رسیدگی به پرونده هسته ای به فضای همکاری و رضایت است. این موضوع در بسیاری از اسناد قابل توجه و مورد تاکید است. سند برجام از دو منظر حقوق داخلی و اساسی  و حقوق بین الملل مورد توجه است.

سند برجام از منظر حقوق اساسی و داخلی، الزامات حقوق اساسی و سایر قوانین مرتبط و مصوبات مجلس اسلامی است که نحوه اثرگذاری را بر برجام بیان می کند. از منظر حقوق بین المللی نیز نگاه به سند از منظر کنوانسیون حقوق  معاهدات و تعریف های مترتب بر آن است. اینکه چه بخش از عناصر کنوانسیون حقوق و معاهدات به عرفی شدن تبدیل شده یا نه، جای بحث دارد اما با در نظر گرفتن اینکه برخی عناصر این کنوانسیون قابل اعمال بر وضعیت برجام بوده، بحثی حقوقی است. از این رو این سوال مطرح می شود که اگر سند معاهده نیست آیا می توان از ضوابط و شرایط کنوانسیون حقوق و معاهدات برای تفسیر آن بهره برد؟ تنها ابزار در اختیار، خود سند برجام است که باید مورد توجه قرار گیرد. از این نگاه، تکیه خود را بر برجام از زاویه کنوانسیون حقوق و معاهدات خواهم گذاشت تا با ارایه یک سری از عناصر موجود در برجام، نشان داده شود که آیا با یک سند تعهدآور و الزام آور در مفهوم کنوانسیون حقوق و معاهدات مواجه هستیم یا برعکس سندی سیاسی است که قول و قرارهای سیاسی طرفین سند مورد توجه است؟

پس از امضای توافق بارها با این جمله مواجه شده ایم که گفته می شود: «برجام در درون خود تعهدات بسیار مهمی دارد». البته تاکنون کسی به صورت مصداقی و مجزا، مشخص نکرده که در کجا یک مفهوم حقوقی الزام آور و تعهداتی برای ایران وجود دارد. با نگاهی کلی به مجموعه مفاد برجام از نگاه ایرانی، اینگونه مشاهده می شود که با دو دسته از تعهدات مواجه هستیم. دسته اول مفادی که رنگ و لعاب سیاسی داشته و در یک فضای آزادی عمل سیاسی تنظیم شده و طبق ماهیت سیاسی طرف مقابل، قرارهایی گذاشته شده و با یک نگاه عملگرایانه مورد پذیرش قرار گرفته است و دسته دوم مفادی است که تعهداتی را با رنگ و لعاب حقوقی بیان می کند.

بخش زیادی از تجهیزات هسته ای در دسته اول قابل طبقه بندی است. اینکه با توجه به ضرورت های علمی وعملی و نیازهای عملی جمهوری اسلامی ایران چه میزان سانتریفیوژ به فعالیت خود ادامه دهد یا اینکه تاسیسات هسته ای دارای چه کار ویژه ای باشد، از جمله قول و قرارهای سیاسی میان طرفین است. البته بدان معنا نیست که عدول یا کنار گذاشتن هر یک از خط و مشی های عملی تبعاتی نداشته باشد؛ اما در هیچ محضر قضایی نمی توانید تضمین افزایش سانتریفیوژ یا تغییر ماهیت یک تاسیسات هسته ای را از سوی طرف مقابل داشته باشید. برای مثال اینکه به جای 5060 سانتریفیوژ، 5061 سانتریفیوژ کار خواهد کرد، قابلیت ارجاع به دیوان بین المللی دادگستری را به عنوان نقض یک تعهد بین المللی ندارد. آثار حقوقی عدم پایبندی، موضوع مهمی در توصیف یک تعهد در حقوق بین المللی به شمار می آید.

تکالیف حقوقی قول و قرارهای سیاسی

اما در مقابل قول و قرارهای سیاسی، عده از مفاد از تکالیف حقوقی برخوردار هستند که به نظر می رسد این مفاد را نیز می توان به دو دسته تقسیم بندی کرد:

دسته نخست، آن قسم از تکالیف حقوقی که در گذشته وجود داشته یا ایجاد شده و به هر نحوی از طریق سایر منابع حقوق بین الملل یا سایر اسناد و معاهدات در سند برجام بازتولید شده یا به منظور اجرایی شدن، پذیرفته شده است. به صورت مشخص می توان به موضوع کد 3.1 اصلاحی اشاره کرد. از سال 2006 به بعد بحثی مطرح شد مبنی بر اینکه آیا ایران می تواند به صورت یکجانبه کد 3.1 اصلاحی را معلق کند یا نه؟ آژانس بین المللی انرژی اتمی تاکید داشته بر اساس ماده 39 موافقنامه پادمان، امکان فسخ یا تعلیق یکجانبه وجود ندارد. در عین حال عدم تصویب توسط مجلس شورای اسلامی ایران مورد استناد قرار گرفته و در نهایت در برجام احل اختلافی مبنی بر پذیرش اجرایی شدن کد 3.1 اصلاحی در نظر گرفته شده است. در اینجا باید از منظر حل تعارض با حقوق اساسی داخلی مورد توجه قرار داد. بنابراین مفاد تعهدآوری که جمهوری اسلامی ایران در گذشته پذیرفته بار دیگر در برجام بیان شده است. یا اینکه تعهد و عدم پیگیری سلاح های هسته ای فراتر از ان پی تی است که هم در قطعنامه 2231 و هم در برجام مورد تاکید مجدد قرار گرفته است. ایران نیز تعهد خود را نسبت به آن تایید کرده است. این تعهد یکجانبه ای است که بر اساس اظهارات مقامات به صورت مکرر بیان شده و در برجام بازتولید شده است. درواقع برجام چیزی را ایجاد نمی کند، اما تایید فکت هایی است که در گذشته وجود داشته است. شاید مهمترین تعهدی که مورد توجه قرار گرفته اجرای موقت پروتکل الحاقی و تصویب آن است. اجرای موقت نیز یکی از نقاط خاکستری حقوق اساسی ایران بود که در این راستا اجرای موقت معاهده های بین المللی تعیین تکلیف نشده است. اما به نظر می رسد قوه مجریه از اختیاراتی برخوردار بوده که بر اساس آن می تواند معاهداتی را تا زمان تصویب نهایی، به صورت موقت اجرا کند. البته باز بدان معنا نیست که مجلس نمی تواند دولت را به عدم اجرای موقت الزام کند، اما ممکن است عدم چنین الزامی از سوی مجلس در چارچوب مصالح اجرایی و سیاست خارجی برای اجرای موقت وجود داشته باشد.

دسته دوم، پروتکل الحاقی و تعهداتی که در برجام درباره تصویب پروتکل درج شده و در مقابل به تعهد و خاتمه بخشیدن حریم های ملی آمریکا اشاره دارد. هر دو طرف به دلیل محدودیت ها و اختیارات و بر اساس حقوق اساسی، فقط در چارچوب اختیارات اجرایی خود یعنی با ارایه لوایح به قوه مقننه سعی در seek کردن دارند. Seek  اصطلاحی است که در برجام مورد استفاده قرار گرفته و بدان معنی است که تعهدی به نتیجه وجود ندارد و دولت ایران سعی دارد additional protocol را در چارچوب های تفکیک شده میان اختیارات ریاست جمهوری و مجلس، فرایند تصویب را دنبال کند. گرچه تصویب آن به اراده قوه قانونگذار واگذار شده اما آیا الزامی فراتر از چارچوب هایی که باید وجود داشته باشد،  ایجاد شده یا نه؟

قصد و نیت طرف های سند برجام

نکته ای باید در نظر داشت، قصد و نیت طرف های سند است. در نهایت تفسیر برجام اصلی با طرف هاست. تا امروز نیز هیچ یک از طرف های برجام، اینکه سند الزام آور با مسئولیت های حقوقی است، اشاره ای نکرده اند. از طرفی سندی که کمتر در ایران مورد توجه قرار گرفته، بیانیه سیاسی جمهوری اسلامی ایران بود که حین قطعنامه 2231 به عنوان سند شورای امنیت به ثبت رسید. در بیانیه سیاسی ایران آمده که سند برجام، بخشی از بسته سیاسی قول و قرارهایی است که در یک فرایند سیاسی مورد پذیرش قرار گرفته است. در بند پنجم بیانیه سیاسی ایران آمده که جمهوری اسلامی ایران تاکید می کند که تعهدات داوطلبانه بوده و فقط آنها منوط به اجرای حسن نیت طرف مقابل، نسبت به آن پایبند بوده و اجرا می کند. ایران تعهدی را به لحاظ حقوقی نپذیرفته است. در واقع عدم اعتماد در سوی میز مذاکره، ضرورت انعطاف عمل برای پاسخ را می طلبیده و طرفین خواسته اند برای آینده در صورت عدم هرگونه حسن نیت، سونیت، یا عدم پایبندی، انعطاف عمل بدون محدودیت های حقوقی داشته باشند زیرا در حقوق بین الملل واکنش به عدم تعهدها دارای یک چارچوب است. دولت ها علاقه ای نداشتند که در چارچوب های مرسوم بین الملل خود را مقید کنند و آزادی عمل را با توجه به خاطرات و تجربیات گذشته نگه دارند. اما در عین حال مکانیزم هایی نیز در نظر گرفته شده است.

نگاه طرف های مذاکره کننده به معاهده های بین المللی

نگاه طرف های مذاکره کننده به سند برجام از منظر حقوق بین الملل نیز قابل توجه است. اسناد بین الملل در حقوق داخلی آمریکا به سه دسته تقسیم می شود. درواقع سه گونه تعهد بین المللی در نظام حقوق اساسی آمریکا به رسمیت شناخته می شود. دسته اول معاهده هایی _ treaty _ هستند که بر اساس ماده 2 قانون اساسی، منوط به دو سوم تصویب سناست. دسته دوم موافقنامه های اجرایی _ Executive Agreement _ که باز به سه دسته تقسیم شده و اختیاراتی است که رییس جمهور دارد. گرچه در قانون اساسی در این باره چیزی بیان نشده اما 200 سال است به صورت رویه حقوقی اساسی در آمریکا شکل گرفته و اکثر اسناد بین المللی که مورد پذیرش آمریکا بوده، موافقنامه های اجرایی است. این دسته از تعهدات بین المللی جایگاه بسیار بالایی در حقوق داخلی داشته و به جز قانون اساسی، نسبت به حقوق فدرال و ایالتی برتری دارد. آمریکایی ها بیانیه الجزایر را به عنوان یک موافقنامه اجرایی توصیف کرده اند. دسته سوم توافقات نزاکتی و سیاسی _ political commitment_ است. این دسته هیچ جایگاهی در حقوق داخلی آمریکا ندارد و در صورت تعارض با حقوق داخلی، حقوق داخلی نسبت به آن برتری دارد. مقامات آمریکایی به صورت رسمی و در جلسات استماع و همچنین در مکاتبات خود، سند برجام را در دسته سوم تعریف کرده اند. البته اینکه چه نوع الزاماتی را برای آمریکا به وجود می آورد در این سند آورده شده است. چین و روسیه فقط از زاویه شورای امنیت به سند برجام نگاه کرده و آن را سند بین المللی نمی دانند. اتحادیه اروپا نیز از کنار اجرایی شدن برجام در رابطه با تحریم های یکجانبه خود مورد توجه قرار می دهد. در کل هیچ یک از طرف های مقابل حاضر نشدند نوعی وصله حقوقی الزام آور به سند برجام، پیوست کنند. افعال به کار رفته در سند برجام نیز بر اساس توافقات نزاکتی و سیاسی آمریکا تنظیم شده است. در سایت وزارت خارجه آمریکا دستورالعملی برای تنظیم موافقنامه وجود دارد که اگر قرار است توافقات نزاکتی و سیاسی تنظیم شود، از چه افعالی باید استفاده کرد. در عین حال حل و فصل اختلافات در فضای پایبندی و عدم پایبندی تنظیم شده است.

رعایت اصل توازن در سند برجام

در نهایت آنچه در سند برجام مورد توجه قرار گرفته و یکی از اصولی است که تیم مذاکراتی جمهوری اسلامی ایران بر آن تاکید داشته، اصل توازن بود. توزان اصلی است که در تنظیم سند برجام مورد توجه قرار داشت. درواقع طرف های مقابل به نحوی تعهدات را چه در ارتباط با دامنه، چه کیفیت و چه ماهیت، به نحوی بپذیرند که به طور مشابه طرف ایرانی بپذیرد. شاید مطلوبیت حقوقی ایجاب می کرد سند برجام یک معاهده باشد. از این منظر که بخش اعظم تعهدات طرف های مقابل باید در نظام حقوق داخلی اجرایی شود و این کیفیت می توانست آزادی عمل بسیار زیادی برای طرف ایرانی و ایجاد مبانی قانونی در اجرای کردن تعهدات داشته باشد اما این اتفاق روی نداد زیرا باید در نظر گرفته شود که در فضای عدم پذیرش چنین ماهیتی در نظام حقوقی سایر کشورها، توازن با ورود قوای قانونگذار به هم نریزد تا در آینده انعطاف عمل ایران از نظر آزادی عمل به صورت برابر انجام شود.

*متن سخنرانی در نشست «بررسی برجام در مجلس شورای اسلامی از منظر حقوق داخلی و حقوق بین الملل» در موسسه مطالعات حقوق عمومی

انتشار اولیه: سه شنبه 10 شهریور 1394 / انتشار مجدد: یکشنبه 15 شهریور 1394