برجام ایجاد تعهد می‌کند

عباسعلی کدخدایی، سخنگوی اسبق شورای نگهبان*

دیپلماسی ایرانی: با آنچه که تاکنون از زبان کارشناسان درباره برجام بیان شده، موافق هستم چرا که ممکن است مصالح و منافع ملی به گونه ای در نظر گرفته شود که لازم است از راه های غیرحقوقی به آنها دست یافت. از این رو به نظر می رسد کسی با این موضوع مخالفتی نداشته باشد. آنجا که مصلحت ایجاب کند که از راه غیرحقوقی به منافع ملی دست یافت، یا منافع ملی را حفظ کرد، لازم است از این راه وارد شد. کما اینکه برخی از کشورها نیز چنین راهی را پیش بینی کرده و به نظر می رسد در کشور ما نیز راهکارهایی در این باره در قانون اساسی وجود داشته باشد. اما در اینجا ما با یک سند مواجه هستیم. قرار نیست بر این سند هم نامی تحت عنوان موافقنامه، معاهده یا هر چیز دیگری گذاشته شود. آنچه در نظام داخلی ایران تحت اصول 77 و 125 قانون اساسی مطرح شده این است که هرگونه عهدنامه، معاهده، موافقتنامه و از این دست تعابیر در عرصه بین المللی باید به تصویب مجلس برسد. اگر مروری بر سند برجام داشته باشیم و همچنین اظهارات برخی دوستان را که بیان می کنند این یک قول و قرار سیاسی است، از این رو بیان چند نکته ضروری خواهد بود:

نکته نخست اینکه تفسیر از تعهد چیست؟ اگر ایران پذیرفته مجموعه اقداماتی را انجام ندهد از جمله اینکه تغییراتی در بخشی از فعالیت های خود صورت دهد ولی طی یک بازه زمانی 10، 15 یا 20 ساله باشد، یا بخشی از فعالیت های خود را متوقف کند، فارغ از اینکه، آن را قول و قرار سیاسی یا تفاهم نامه سیاسی بنامیم آیا نمی تواند تعهد حقوقی باشد؟ آنچه در بخش فنی پذیرفته ایم، چیست؟ در این باره مثالی می زنم. البته در قانون اساسی مثالی که خواهم زد، ممنوعیت صریح دارد. با این حال اگر در شرایطی مسئولان اجرایی کشور بپذیرند بخشی از مرز را با یکی از کشورهای همسایه جابه جا کنند، به نحوی که در نقطه ای مشخص ایران از بخشی از خاک خود عقب نشینی کرده و به همان اندازه در بخشی دیگر، خاک کشور همسایه را تصاحب کند، آیا امکان پذیر خواهد بود؟ در حالی که این یک اقدام کاملا اجرایی است و عملا چیزی از کشور هم کسر نشده است. آیا می توان پذیرفت که این صرفا یک قول و قرار سیاسی یا اقدام اجرایی است و تعهدآور نیست؟ در حالی که عقب نشینی ما تعهدی در قبال تعهد طرف مقابل مبنی بر عقب نشینی از خاک خود است. آیا می توان بر اساس نظام داخلی بیان کرد که تعهدی پذیرفته نشده و این تعهد منوط به حسن نیت طرفین و یک اقدام داوطلبانه است؟

نکته دوم آنکه، مفهوم "داوطلبانه " در تعهدات چیست؟ در همه قراردادها، حتی قرارداد ساده خرید و فروش میان دو نفر در نظام داخلی، به صورت داوطلبانه صورت می گیرد؛ زیرا وجود زور و تحمیل، باعث مخدوش شدن رضایت از منظر حقوق خصوصی خواهد شد و در نهایت مبنای قرارداد نیز مخدوش شده و اساسا قراردادی شکل نخواهد گرفت. بنابراین در تعهدات مفهوم داوطلبانه بودن به چه معناست؟ گاهی ممکن است در جایی یک طرف به صورت یکجانبه تعهداتی را به نفع طرف مقابل بپذیرد، اما در همه قراردادها، شما داوطلبانه خرید و فروش می کنید و تعهدی را می پذیرید که به نفع شماست. بنابراین باید مفهوم داوطلبانه بودن در برجام روشن شود.

نکته سوم آنکه، به مصوبه مجلس در چند سال گذشته اشاره می شود مبنی بر اینکه بر اساس آن دولت محدود شده بود. گرچه آن یک مصوبه عادی بوده و مجلس می تواند با مصوبه ای دیگر، آن را لغو کند، اما مجلس نیز آمده تا محدودیت هایی را فارغ از اینکه کدام مجلس و کدام دولت اجرا می کند، قرار دهد. اکنون ما سندی داریم که در آن مصوباتی قرار دارد که پذیرش آن با خود مجلس است. به عبارتی اگر قرار بر این باشد که توافقی صورت گیرد و تعهداتی پذیرفته شود، باید در مجلس مورد بررسی قرار گیرد و در نهایت مجلس نظر خود را اعلام کند. این مساله فارغ از نظر مثبت یا منفی است.

نکته چهارم اینکه، نظام داخلی هر کشوری با کشور دیگر متفاوت است. بر اساس نظام داخلی آمریکا، توافق ها، معاهده ها و... در سه دسته تقسیم بندی می شود اما در ایران چنین طبقه بندی وجود ندارد. فقط بر اساس اصول 77 و 125 قانون اساسی هر عهدنامه، موافقتنامه، معاهده و... بین المللی باید به تصویب مجلس برسد. اشاره دیگری نیز نشده است. فقط در دهه 70 بخشنامه هایی توسط معاون اول وقت صادر شد که تقسیم بندی هایی میان قراردادهای ساده و مهم صورت گرفت. در عین حال اگر یک طرف قرارداد شرکت خصوصی قرار داشت، دیگر قراردادها لازم نبود به موجب اصول 77 و 125 به تصویب مجلس برسد. دولت می تواند راسا کار را انجام دهد. اقدامی که اکنون در صنایع نفت و گاز یا قراردادهای بازرگانی انجام شده و عموما در مجلس نیز مطرح نمی شود. این رویه داخل نظام است. غیر از این شورای نگهبان در دهه 60 تفسیری ارایه کرد. بر اساس تفسیر شورای نگهبان اگر یادداشت تفاهم ایجاد تعهد کند، همانند قرارداد بوده و باید ضوابط مصدور در قانون اساسی نسبت به آن رعایت شود.

شورای نگهبان در تفسیر سال 69 آورده است اگر یادداشت تفاهم ایجاد تعهد کند و قراردادهایی جزیی خارج از محدوده اصل قرارداد باشد، در حکم قرارداد بوده و ضوابط حاکم بر قرارداد باید در مورد آنها رعایت شود. یعنی چنانچه قرارداد بین المللی محسوب شود، قطعا طبق اصل 77 باید به تصویب مجلس برسد. این مدل نظارتی بوده که شورای نگهبان داشته است.

نکته پنجم آنکه فارغ از اینکه مصالح و منافع ملی چیست، با سندی مواجه هستیم که تعهداتی را متوجه طرفین می کند. در این سند ضمانت اجرایی برای اجرای تعهدات در نظر گرفته شده و حتی کمیسیون مشترکی نیز برای اختلافات پیش بینی شده است. حال این پرسش مطرح می شود، چرا کمیسیون حل اختلاف در نظر گرفته شده است؟ اگر صحبت از عدم تعهد بوده و آنچه در سند آمده، جنبه داوطلبانه دارد، چرا کمیسیون مشترک حل اختلاف وجود دارد؟ بنابراین لازم نیست خود را متعهد به قول و قرارهای سیاسی کنیم. پیش بینی کمیسیون حل اختلاف، نشان دهنده وجود تعهدات در سند است. اینکه جمهوری اسلامی ایران باید یک سری اقداماتی را در قبال اقدامات طرف مقابل انجام دهد و چنانچه هر کدام از طرفین به تعهدات خود پایبند نبودند و تخلفی صورت گرفت، به کمیسیون مشترک ارجاع داده و در آن طرح موضوع می شود.

نکته ششم آنکه، اشاره ای به عدم روشن بودن اجرای موقت موافقتنامه ها در داخل نظام می شود. در واقع اینکه دولت می تواند تا زمان تصویب توافقنامه در مجلس، بخشی از مواد توافق را به صورت موقت اجرایی کند، روشن نیست. در اینجا نیز باید به نظر شورای نگهبان توجه شود. در زمان وزارت آقای خرازی، موافقتنامه ای میان ایران و یکی از کشورها به امضا رسیده بود که پس از آن نیز به مجلس برای تصویب ارجاع داده شد. یکی از بندهای پایانی موافقنامه اشاره کرده بود که تا زمان تصویب آن در مراجع قانونگذاری طرفین، مفاد آن به صورت موقت به آجرا در می آید. شورای نگهان آن را محل ایراد دانست و اعلام کرد تا زمانی که موافقنامه به عنوان مصوبه در مجلس تصویب و مراحل قانونی آن طی نشود، دولت نمی تواند به اجرای موقت آن اقدام کند. این یک رویه است.

*متن سخنرانی در نشست «بررسی برجام در مجلس شورای اسلامی از منظر حقوق داخلی و حقوق بین الملل» در موسسه مطالعات حقوق عمومی

انتشار اولیه: دوشنبه 9 شهریور 1394 / انتشار مجدد: شنبه 14 شهریور 1394