آنچه قانون اساسی درباره سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران می‌گوید

نویسنده: روح الله سوری، کارشناس ارشد روابط بین الملل

دیپلماسی ایرانی: سیاست خارجی را می توان مجموعه اهداف، برنامه ها و رفتارهایی دانست که در جهت حفاظت از بقای یک کشور و ارتقای جایگاه آن در نظام بین الملل ترسیم می شود. بقای کشورها البته تنها بقای فیزیکی معنا نمی شود و باید گفت که بقای فیزیکی کشورها خود متغیری وابسته به سایر مولفه ها از جمله سطح توسعه اقتصادی، امنیت سیاسی و  یا امنیت اجتماعی است. سوالی که مطرح است این است که چه عواملی در ترسیم سیاست خارجی کشورها دخیل است و اساسا سیاست خارجی کشورها چگونه شکل می گیرد؟ 

در پاسخ به این سوال بطور کلی سه گونه رویکرد وجود دارد. رویکرد اول مربوط به رئالیست های ساختاری است که از نظر آنها عوامل تاثیرگذار بر سیاست خارجی در سطوح کلان و ساختارهای نظام بین الملل ریشه دارد. در مقابل این دیدگاه گروهی دیگر از نظریات فارغ از نقش مولفه های ساختاری، بر این نظرند که عوامل داخلی کشورها در شکل گیری سیاست خارجی جایگاه تعیین کننده تری نسبت به عوامل ساختاری دارد و نهایتا برخی دیگر از نظریات به جای جدا کردن تاثیر عوامل ساختاری و داخلی از یکدیگر، قائل به تعامل میان این دو دسته از عوامل و تاثیرگذاری ساختار از طریق عوامل سطح داخلی هستند.

در مجموع به نظر می رسد که سیاست خارجی را باید موضوعی تاثیرپذیرفته از مولفه های متعددی در نظر گرفت که بخشی از این مولفه ها ریشه در ساختار (نظام بین الملل) و بخشی نیز ریشه در سطح داخلی کشورها دارد.  

در بیرونی ترین لایه، نظام بین الملل به عنوان یک ساختار، محدود کننده رفتار سیاست خارجی است. نظام بین الملل در کلی ترین شکل تاثیرگذاری به دلیل آنارشیک بودن خود، الزاماتی را بر دولت ها تحمیل می کند که از نگاه واقع گرایان ساختاری، این الزامات منجر به تشابه رفتاری دولت ها در یک نظام آنارشیک می شود به گونه ای که همه دولت ها تحت چنین نظامی، خودیاری و بقا را در اولویت قرار خواهند داد. نظام بین الملل همچنین از دید واقع گرایان ساختاری از طریق نحوه توزیع قدرت و نوع قطبیت خود (تک قطبی، دو قطبی و یا چند قطبی) بر رفتار دولت ها تاثیرگذار است.

در لایه بعدی، شاهد تاثیرگذاری عواملی همچون ژئوپلیتیک و تاریخ کشورها در تصمیم گیری سیاست خارجی آنها هستیم. در این سطح مولفه هایی از قبیل موقعیت جغرافیایی یک کشور، موقعیت همسایگان، موقعیت کشور از لحاظ منابع طبیعی، روابط با همسایگان و قدرت های بزرگ و جنگ های کشور در طول تاریخ، از جمله مولفه های تاثیرگذار بر سیاست خارجی کشورها به حساب می آید.

عوامل تاثیرگذار در دو سطح گفته شده نهایتا در درونی ترین لایه از طریق تصمیم گیرندگان و تصمیم سازان به سیاست خارجی منجر خواهد شد. در اینجا آنچه در واقع سیاست خارجی کشورها را شکل خواهد داد درک، برداشت و تصویری است که افراد یا نهادهای تصمیم گیرنده از عوامل دو سطح دیگر دارند. موضوع حائز اهمیتی که در اینجا باید مورد اشاره قرار داد این است که هسته مرکزی لایه های سه گانه گفته شده، نهادها و افرادی هستند که در زمینه سیاست خارجی به امر تصمیم گیری می پردازند.

با این مقدمه آنچه در رابطه با ایران می توان گفت این است که سیاست خارجی در ایران نیز همچون سایر کشورها نتیجه تعامل و تقابل مولفه های سه گانه گفته شده است که البته نظر به موضوع انتخاب شده برای این یادداشت و نقش حائز اهمیت مولفه‌های واقع در سطح داخلی در جهت دهی به سیاست خارجی، در ادامه به بررسی موضوع در دو بخش زیر پرداخته می شود:

1-جایگاه نهادهای تصمیم گیرنده و تاثیرگذار بر سیاست خارجی ایران (قوه مجریه، رهبر، قوه مقننه، شورای عالی امنیت ملی)

2-اهداف و اولویت های سیاست خارجی ایران

1-نهادهای تاثیرگذار و درگیر در امر سیاست خارجی:

الف- دولت (قوه مجریه):

در قانون اساسی ج.ا.ا صراحتا هیچ نهادی به عنوان متولی امر سیاست خارجی ذکر نشده است. تنها مبحث قابل توجه در این رابطه اصل سوم قانون اساسی است. بر اساس بند 16 اصل سوم قانون اساسی ذیل فصل اول (اصول کلی)، تنظیم سیاست خارجی کشور بر اساس معیارهای اسلام، تعهد برادرانه نسبت به همه مسلمانان و حمایت از مستضعفان بر عهده دولت جمهوری اسلامی ایران گذاشته شده است و بر اساس آن دولت جمهوری اسلامی ایران وظیفه دارد همه امکانات خود را برای تحقق آن به کار ببرد.

در رابطه با واژه "دولت" که در این اصل به کار رفته، سوالی که باید به آن پاسخ داد این است که منظور قانون از "دولت" در اینجا دقیقا چیست. آیا دولت در این اصل مترادف با قوه مجریه (government) است یا به مفهوم کلیتر state اشاره دارد. شاید قرار دادن کلمه "حکومت" در اصل اول در کنار واژه "دولت" در اصل سوم این نتیجه گیری را حاصل کند که دولت در اینجا ناظر بر قوه مجریه است. اما به نظر می رسد دلایلی را می توان در رد این تفسیر ذکر کرد. اول اینکه وظایف یا موارد اشاره شده در اصل سوم از قبیل ایجاد محیط مساعد برای رشد فضائل اخلاقی، طرد کامل استعمار و جلوگیری از نفوذ اجانب و مواردی از این قبیل، بیش از آنکه صرفا متوجه قوه مجریه یا همان دولت در فضای سیاسی ایران باشد موارد عامی هستند که بیشتر مرتبط با کلیت جمهوری اسلامی ایران است. دلیل دیگری که می توان ذکر کرد عدم اشاره مستقیم و یا حتی غیرمستقیم قانون به این موضوع یعنی وظیفه تنظیم سیاست خارجی در فصل مربوط به قوه مجریه است.

همچنین به نظر می رسد که اشاره به واژه "جمهوری اسلامی ایران" در کنار  واژه "دولت" دلیل محکم دیگری است که تایید کننده این تفسیر است، بخصوص وقتی آن را در کنار اصول دیگری همچون اصل 28 که در آن صرفا به واژه دولت بدون پسوند جمهوری اسلامی ایران اشاره شده است قرار می دهیم این نتیجه گیری تقویت می شود. در واقع دولت در اصولی همچون اصل 28 به قوه مجریه اشاره دارد و با دولت ج.ا.ا بکار رفته در اصل سوم کاملا متفاوت است. در واقع هرجا که قانون اساسی خواسته به قوه مجریه اشاره کند واژه دولت را به تنهایی به کار برده، چنانچه به عنوان مثال در اصل 29 دولت موظف شده که طبق قانون از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات و حمایت های مالی را برای یکایک افراد کشور تامین کند و یا در اصل 30 و 31 نیز به همین صورت به دولت اشاره شده است و این روال را در کل قانون اساسی می توانیم ردیابی کنیم. 

در نهایت دلیل مهم دیگر تایید کننده این تفسیر اصول 113 و 60  قانون اساسی است. طبق اصل 113، رئیس جمهوری به عنوان عالیترین مقام رسمی کشور پس از رهبری مسولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در مواردی که مستقیما به رهبری مربوط می شود برعهده دارد. بنابراین حتی اگر بپذیریم که بر طبق اصل سوم، وظیفه تنظیم سیاست خارجی بر عهده دولت گذاشته شده است اما بر اساس اصول 113  و 60 مسئولیت رئیس جمهور تنها شامل مواردی می‌شود که مستقیما به رهبری مرتبط نیست. از آنجا که سیاست خارجی می تواند ذیل سیاست های کلی نظام (که بر طبق اصل 110 تعیین آن بر عهده رهبری گذاشته شده است) قرار بگیرد می توان چنین نتیجه گیری کرد که اشاره اصل سوم در تنظیم سیاست خارجی دولت به معنای قوه مجریه را شامل نمی شود.

تنها موارد مر تبط با سیاست خارجی که در فصل قوه مجریه مورد اشاره قانون قرار گرفته اصول 125 و 128 است. بر اساس اصل 125، امضای عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، موافقت نامه ها و قراردادهای دولت ایران با سایر دولت ها و پیمان های مربوط به اتحادیه های بین المللی پس از تصویب مجلس شورای اسلامی با رئیس جمهوری یا نماینده قانونی وی است. بر اساس اصل 128 نیز سفیران به پیشنهاد وزیر امور خارجه و تصویب رئیس جمهور تعیین می شوند. رئیس جمهوری همچنین استوارنامه سفیران را امضا می کند و استوارنامه سفیران کشورهای دیگر را می پذیرد.

ب- رهبری:

آنچه در قانون اساسی در ارتباط با وظایف رهبر در امر سیاست خارجی مورد اشاره قرار گرفته شامل بندهای 1،2 و 5 اصل 110 است که به ترتیب به تعیین سیاست های کلی نظام، نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلی و اعلان جنگ و صلح پرداخته است. هر چند که در این بندها نیز مستقیما نامی از سیاست خارجی ذکر نشده است اما اشاره قانون به تعیین سیاست‌های کلی نظام و همچنین اعلام جنگ و صلح را می توان به نقش اساسی رهبر در حوزه سیاست خارجی بویژه در مقایسه با نقش دولت تفسیر کرد. این مساله یعنی نقش رهبر در سیاست گذاری خارجی را می توان در فصل مربوط به وظایف شورای عالی امنیت ملی که در ادامه به آن پرداخته می شود به خوبی مشاهده کرد.

ج- شورای عالی امنیت ملی:

بر اساس بند 1 اصل 176 قانون اساسی تعیین سیاست های دفاعی و امنیتی کشور در محدوده سیاست های کلی تعیین شده از سوی رهبر، بر عهده شورای عالی امنیت ملی است. همچنین بند دوم اصل 176 هماهنگ کردن فعالیت های سیاسی، اطلاعاتی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی در ارتباط با تدابیر کلی دفاعی-امنیتی و بند سوم اصل 176  نیز بهره گیری از امکانات مادی و معنوی کشور برای مقابله با تهدیدهای خارجی و داخلی را از جمله دیگر وظایف شورای عالی امنیت ملی عنوان کرده است.

با تامل در آنچه در فصل سیزدهم قانون اساسی بیان شده است می توان نقش برجسته و پررنگ رهبر در تعیین سیاست های دفاعی و امنیتی کشور را استنباط کرد. بر اساس اصل 176، اولا شورای عالی امنیت ملی تنها در محدوده سیاست های کلی نظام تعیین شده از سوی رهبر می تواند به سیاست گذاری بپردازد و دیگر اینکه تمام مصوبات این شورا در نهایت جهت اجرایی شدن ‌باید به تصویب و تایید رهبر برسد. موضوع مهم دیگر تعداد و ترکیب اعضای این شوراست که از  10 عضو اصلی شورا 4 نفر یعنی 40 درصد آن به نحوی نماینده رهبری به حساب می آیند که یا مستقیم از سوی رهبر به عضویت شورا درآمده اند (شامل 2 نماینده رهبری) و یا شخصیت های حقوقی هستند که توسط رهبری در سمت های مختلف منصوب شده اند (رئیس قوه قضائیه و رئیس ستاد فرماندهی کل نیروهای مسلح).

د- قوه مقننه:

نهاد دیگری که در قانون اساسی برخی وظایف مرتبط با سیاست خارجی به آن محول شده قوه مقننه است. نکته مهم در این رابطه این است که وظایف در نظر گرفته شده برای قوه مقننه نیز همچون وظایف دولت در سیاست خارجی همگی در حوزه اقدامات اجرایی قرار می گیرند و نمی توان آنها را ذیل موضوع سیاستگذاری خارجی در نظر گرفت. از جمله وظایف درنظر گرفته شده مرتبط با سیاست خارجی برای قوه مقننه می توان به موارد مندرج در اصول 78،77، 80 و 82 اشاره کرد که به موضوعاتی نظیر گرفتن یا دادن وام خارجی، استخدام کارشناسان خارجی، تغییر خطوط مرزی و تصویب عهدنامه ها و موافقتنامه ها می پردازد.

کنار هم قراردادن مجموع موارد گفته شده این نتیجه گیری را حاصل می کند که اولا در قانون اساسی ج.ا.ا هیچ نهادی به صراحت به عنوان مسئول تدوین و تنظیم سیسات خارجی معرفی نشده است. اشاره اصل سوم به دولت ج.ا.ا نیز با توجه به فصلی که این اصل در آن جای گرفته است یعنی فصل مربوط به اصول کلی، نه به قوه مجریه که به کلیت ج.ا.ا اشاره دارد. ثانیا با وجود یک قوه مجریه دوگانه بر اساس اصول  113 و 60، عملا نهاد قوه مجریه در تعیین سیاست خارجی کنار گذاشته شده است و سیاست خارجی بیش از آنکه در اختیار رئیس جمهوری و قوه مجریه باشد (همانطور که در نظام های دموکراتیک شاهد هستیم) موضوعی مرتبط با وظایف رهبری محسوب می‌شود.

در واقع آنچه راجع به سیاست خارجی در ایران می توان گفت این است که سیاست گذاری خارجی و تعیین جهت گیری سیاست خارجی در ایران نیز همچون بقیه کشورها متاثر از تعامل و تقابل لایه های سه گانه گفته شده در ابتدای بحث است اما این وضعیت از جهاتی هم با نظام های دموکراتیک و هم با نظام های تک حزبی و یا حکومت های یک نفره متفاوت است. در نظام های دموکراتیک عمده نهادهای تاثیرگذار و تصمیم گیرنده در رابطه با سیاست خارجی در درون دولت‌ها (به معنای قوه مجریه یا (government) قرار دارند و در این رابطه نیز دولت در قبال سیاست های اتخاذ شده مسولیت دارد. در حالی که بخش اصلی سیاست خارجی در ج.ا.ا بر طبق آنچه قانون اساسی مشخص کرده نه بر عهده دولت (قوه اجرایی) که بر عهده رهبر است. وضعیت گفته شده حتی با کشورهای دارای نظام تک حزبی و یا حکومت تک نفره نیز متفاوت است. بدین صورت که در این گونه نظام ها عملا به دلیل قرار گرفته شدن قوه مجریه و دستگاه دیپلماسی ذیل حزب یا شخص حاکم، قوه اجرایی عملا زیرمجموعه آن به حساب می آید اما آنچه در ساختار سیاسی ایران مشاهده می شود وجود یک قوه اجرایی دوگانه است که عملا نوعی تناقض را در سیاستگذاری و مسولیت پذیری بوجود آورده است بدین صورت که قوه مجریه اگرچه نقش اساسی در سیاستگذاری خارجی ندارد اما عموما تنها نهاد مسئول و پاسخگو در این رابطه به حساب می‌آید.

2- اهداف و اولویت های سیاست خارجی در قانون اساسی

اصول و بندهای مختلفی در قانون اساسی وجود دارد که به اهداف و اولویت های سیاست خارجی ج.ا.ا پرداخته است. قانون اساسی در بند ج-6 اصل دوم نفی هرگونه ستمگری و ستمکشی و سلطه گری و سلطه پذیری را از جمله ویژگی های نظام ج.ا.ا عنوان کرده است. این موضوع به نحو دیگری نیز در بند  5 و 16 اصل سوم مورد تاکید قرار گرفته و طرد کامل استعمار و جلوگیری از نفوذ اجانب و تنظیم سیاست خارجی بر اساس معیارهای اسلام، تعهد برادرانه نسبت به همه مسلمانان و حمایت از مستضعفان جهان از جمله وظایف دولت ج.ا.ا درنظر گرفته شده است.

در اصل 11 همه مسلمانان یک امت در نظر گرفته شده اند که دولت ج.ا.ا موظف است سیاست کلی خود را بر پایه ائتلاف و اتحاد ملل اسلامی و تلاش برای وحدت سیاسی، اقتصادی و فرهنگی جهان اسلام قرار دهد. 

در ادامه، قانون اساسی در فصل دهم (فصل سیاست خارجی) بصورت صریح و مستقیم به اهداف سیاست خارجی پرداخته است. مطابق با اصل 152 در این فصل، سیاست خارجی ج.ا.ا بر اساس نفی هرگونه سلطه جوئی و سلطه پذیری،حفظ استقلال همه جانبه و تمامیت ارضی کشور، دفاع از حقوق همه مسلمانان و عدم تعهد در برابر قدرت های سلطه گر و روابط صلح آمیز با دول غیر محارب استوار شده است. در ادامه، اصل 154 سعادت انسان در کل جامعه بشری را آرمان ج.ا.ا عنوان کرده و بر مبارزه حق طلبانه مستضعفین در برابر مستکبرین در هر نقطه از جهان تاکید کرده است.

همانطور که در ابتدای بحث گفته شد سیاست خارجی مجموعه ای از رفتارها، اهداف و اولویت ها به منظور تامین منافع ملی کشورهاست. این منافع را در کلیت خود می توان تامین امنیت سرزمینی، افزایش پرستیژ و جایگاه سیاسی کشورها در نظام بین الملل و مهمتر از همه تامین منافع اقتصادی در نظر گرفت. به عبارت دقیق تر اهداف سیاست خارجی باید کاملا مشخص و به دور از یوتوپیانیسم و کاملا منطبق بر واقعیات باشد بطوری که این اهداف را به جای جستجو کردن در آسمان ها باید روی زمین پیدا کرد. سیاست خارجی هر کشوری باید ضمن حفاظت از امنیت فیزیکی آن کشور قادر به ایجاد ارتباط بین سیاست خارجی و منافع اقتصادی باشد. بنا نهادن سیاست خارجی بر چنین چارچوب و بنیانی، جهت گیری سیاست خارجی را به سمتی خواهد برد که در آن سیاست خارجی موضوعی فراتر از مباحث ایدئولوژیک خواهد بود که بر اساس آن روابط با دیگر بازیگران، دوستی ها و اتحادها و حتی دشمنی ها و جنگ ها نیز از دریچه تاثیر آن بر منافع اقتصادی کشور نگریسته می‌شود. 

با نگاهی به قانون اساسی ج.ا.ا و دقت در اصول مرتبط با سیاست خارجی مندرج در آن بویژه فصل دهم، به وضوح می توان حاکم نبودن چنین دیدگاهی بر قانون اساسی را استنباط کرد. تاکید قانون اساسی بر امت ها و برتری دادن به آن نسبت به دولت ها در روابط خارجی، نفی سلطه گری، تعهد برادرانه نسبت به همه مسلمانان و سعادت جامعه بشری از مهمترین دلایلی است که اثبات کننده غلبه نگاه آرمانی بر سیاست خارجی ج.ا.ا. است و از این بابت آنچه برای نویسندگان قانون اساسی اولویت نداشته نقش سیاست خارجی در تامین رشد و توسعه اقتصادی کشور بوده است.

جمع بندی:

1-    در قانون اساسی ج.ا.ا صراحتا هیچ نهادی بطور صریح به عنوان متولی امر سیاست خارجی معرفی نشده است.

2-    اشاره قانون اساسی به واژه دولت در تنظیم سیاست خارجی، نه دولت به معنای قوه اجرایی کشور که به معنای مجموعه حاکمیت است.

3-    با توجه به در نظر گرفته شدن وظایف و اختیاراتی همچون تعیین سیاست های کلی نظام، اعلان جنگ و صلح و تائید سیاست های کلان دفاعی و امنیتی اتخاذ شده از سوی شورای عالی امنیت ملی، نهاد رهبری نقش تعیین کننده تری نسبت به سایر نهادها در تدوین سیاست خارجی دارد.

4-    ترجیح اهداف و اولویت های آرمانگرایانه بر منافع اقتصادی و عدم ارتباط میان سیاست خارجی با توسعه اقتصادی، ویژگی بارز سیاست خارجی ج.ا.ا است.