تا منافع ملی چه اقتضا کند

نویسنده: بهزاد صابری، دستیار وزیر امور خارجه

دیپلماسی ایرانی: سال نود و هشت در کنار تمام حوادث و اتفاقاتی که در خود داشت، از نظر سیاست خارجی جمهوری اسلامی نیز سال مهمی محسوب می شود. ایران پس از یک سال «صبر راهبردی» در قبال خروج غیرقانونی آمریکا از برجام و ناتوانی اروپایی ها در عمل به تعهداتی که پس از خروج آمریکا داده بودند تصمیم گرفت وارد فرآیند توقف اجرای برخی از تعهدات برجامی خود شود. 

پیش از این، انتقادات زیادی به برجام وارد شده بود مبنی بر اینکه اگر برجام یک سند قوی و محکم بود، آمریکا از آن خارج نمی شد. یا اینکه برجام فاقد ضمانت اجرای لازم در برابر بدعهدی طرف های مقابل بوده است، و یا این انتقاد مشهور که برجام به گونه ای تدوین شده که حتی اگر ایران بخواهد در برابر بدعهدی طرف های مقابل از روش های حل اختلاف پیش بینی شده در برجام استفاده کند، نتیجه نهایی آن باز هم به راه افتادن مکانیسم ماشه و نهایتا برگشت تحریم ها خواهد بود.

قصدم در این یادداشت دفاع از برجام و پاسخ به انتقادات نیست. چون برجام چه خوب و چه بد، یک امر واقع است و حمله به برجام یا دفاع از برجام تغییری در واقعیات نمی دهد. آنچه مهم است، داشتن نگاه درست به برجام و طراحی و اجرای سیاست ها براساس این نگاه درست است. و معتقدم درست ترین نگاه به برجام، این است که برجام را نباید به خودی خود و در خلاء سنجید؛ همچنین نه آن را باید مقدس شمرد و نه منحوس به شمار آورد. بلکه برجام را باید به عنوان صرفا یکی از موضوعات سیاست خارجی در ظرف زمانی خود دید و خود برجام و تحولات پس از برجام را باید در کنار تمامی اتفاقات و تحولات و سیاست های پیش و پس از آن مورد سنجش قرار داد. بر همین منوال، هرگونه تصمیم در قبال برجام و سایر موضوعات سیاست خارجی نیز نبایستی بر مبنای دوگانه برجام یا ضدبرجام اتخاذ شود. این همان تعبیری است که رهبری در یکی از سخنرانی های خود مطرح کردند: «برجام هدف نیست، برجام وسیله است. برجام هدفی نیست که ما لازم باشد این را حتماً حفظ کنیم؛ وسیله‌ای برای حفظ منافع ملّی ما است. اگر چنانچه یک روزی به این نتیجه رسیدید که برجام نمی تواند منافع ملّی را تأمین بکند، برجام را بگذارید کنار، یعنی هیچ اهمّیّتی ندارد؛ ببینید منافع ملّی چه اقتضاء می کند.»

اگر این تعبیر رهبری را، که تعبیری بسیار درست و واقعگرایانه است، مبنا قرار دهیم، یعنی در طراحی هر سیاستی، ملاکمان این باشد که با توجه به وضعیت کشور و اوضاع و احوال حاکم بر کشور، منطقه و جهان ببینیم «منافع ملی چه اقتضاء می کند»، حتما سیاست های درست تر و بهتری می توانیم داشته باشیم. با این مقدمه، و نه با هدف دفاع از برجام یا پاسخ به انتقادات، بلکه برای شناخت بهتراز برجام و تحولات مرتبط با آن برای کمک به تصمیم گیری های خوب در آینده، برخی نکات را صرفا از نگاه کارشناسی توضیح می دهم. اول در خصوص این فرض ناصحیح که لابد در متن برجام اشکالاتی وجود داشته که منجر به خروج آمریکا از برجام شده و این وضعیت به وجود بیاید؛ شواهد عینی نشان می دهد که بدعهدی آمریکا اتفاقا تا حدی ناشی از قوت فنی و حقوقی برجام بوده است؛ و نه بر عکس. یعنی برجام به عنوان یک سند تفصیلی و جامع و مبتنی بر بی اعتمادی محض به آمریکایی ها، آن قدر از نظر فنی دقیق مذاکره و تنظیم شده که امریکایی ها، چه در دوران اوباما و چه در دوران ترامپ، نتوانستند هیچ راهی از درون مفاد برجام برای فشار علیه ایران پیدا کنند تا از آن سوءاستفاده کنند. تندروهای آمریکایی چه در دولت و چه در کنگره اعتقاد راسخ داشتند مشکل اصلی آمریکا با ایران در سیاست های منطقه ای ایران است (که طبیعتا در برجام به آنها پرداخته نشده) و نیز بازه های زمانی تعیین شده در برجام برای تعهدات هسته ای ایران بسیار کوتاه است و بایستی راهی پیدا کرد تا با اعمال فشار بر ایران، سیاست های منطقه ای ایران تعدیل شود و برنامه هسته ای ایران به صورت درازمدت تحت کنترل در آید. اینان به ویژه از زمان روی کار آمدن ترامپ نهایت تلاش خود را کردند که بتوانند در خود برجام خللی پیدا کنند و به همراه متحدین اروپایی خود بر ایران فشار بیاورند؛ بدون اینکه هزینه سیاسی و بین المللی گزاف خروج از یک توافق بین المللی و نقض یک قطعنامه شورای امنیت را به جان بخرند. ولی هر چه گشتند چنان منافذی در برجام پیدا نکردند. برجام در حوزه تحریمی سه اصل کلی داشت: تمام تحریم های مرتبط با هسته ای باید لغو می شد، هیچ تحریم جدیدی به بهانه هسته ای نباید وضع می شد و از همه مهمتر: هیچ یک از آن تحریم ها و محدودیت هایی که قبلا به بهانه هسته ای وضع شده بود و با برجام لغو می شدند، نبایستی به بهانه های دیگر دوباره وضع می شدند.

و از آنجا که تا دوره اوباما، آمریکایی ها با تکیه بر مساله هسته ای (که بهترین بهانه را به دست آنها داده بود) وسیع ترین و گسترده ترین تحریم ها را چه در سطح شورای امنیت، و چه در سطح قوانین ملی خود بر ایران تحمیل کرده بودند، بعد از برجام و گرفته شدن بهانه هسته ای، سه اصل کلی مورد اشاره بخصوص مورد سوم باعث شده بود دست آنها برای هرگونه فشار و اقدام علیه ایران تا حد زیادی بسته شود. چون هر اقدامی می خواستند انجام دهند و هر تحریم یا فشاری با بهانه های مختلف، به نوعی نقض برجام محسوب می شد. 

در امریکای دوره ترامپ به دفعات تلاش کردند موضوعات مربوط به ایران را به شورای امنیت ببرند، مثلا در برجام و قطعنامه، بهانه موشکی پیدا یا راهی پیدا کنند که بتوانند به آژانس فشار بیاورند و یا اینکه روشی بیایند برای اینکه بدون خروج از برجام، تحریم هایی جدی و مهم به بهانه های غیر هسته ای بر ایران تحمیل کنند. چندین ماه دنبال این راه حل ها گشتند تا یک خلاء در برجام پیدا کنند و برای تحریم ایران سوءاستفاده کنند؛ به شکلی که نقض برجام هم نباشد. حتی در یک مقطع زمانی، اروپایی ها که با خروج آمریکا از برجام موافق نبودند، در تلاش برای راضی کردن آمریکا به ماندن در برجام، آشکارا گفت وگوهای وسیعی را با این کشور آغاز کردند تا راه هایی پیدا شود که بدون نقض برجام، بشود فشار بر ایران را زیاد کرد تا ایران وادار شود در برابر خواسته های آنان کوتاه بیاید و ضمن پذیرش طولانی کردن دوره تعهدات هسته ای، وارد مذاکراتی در زمینه منطقه و موضوعات موشکی شود. خیلی به این روش ها فکر کردند و روی آن کار کردند ولی هیچ راهی برای سوءاستفاده از برجام پیدا نکردند تا در نهایت بعد از ناکامی در تمام این تلاش ها، آمریکا ناچار به قبول هزینه های سیاسی و بین المللی شد و از برجام خارج شد. 

کریس فورد، دستیار وزیر امور خارجه آمریکا در امور امنیت بین الملل وعدم اشاعه در یک سخنرانی که با موضوع «منطق راهبردی سیاست آمریکا در قبال ایران» در 19 سپتامبر 2019 در «مرکز خلع سلاح وعدم اشاعه وین» ارائه کرد، با اشاره به اینکه مدافعان برجام در اروپا و آمریکا (از جمله جان کری) معتقد بودند که برجام یک فرصت زمانی ایجاد می کند تا بتوان برای زمانی که محدودیت های هسته ای ایران به پایان می رسد چاره اندیشی کرد، گفت: «خود برجام مانعی بود در برابر تلاش ها برای استفاده از آن فرصت زمانی در جهت آماده سازی یک توافق تکمیلی که بتواند محدودیت های درازمدتی بر سر راه تولید مواد شکافت پذیر هسته ای در ایران و انباشت آنها تحمیل کند. من و برایان هوک این موضوع را با وضوح دردناکی در اواخر سال 2017 و اوایل سال 2018 شاهد بودیم؛ مثلا در مذاکراتی که با شرکای اروپایی مان داشتیم و به دنبال رویکردی مشترک بودیم که بشود محدودیت هایی دائمی برای توانایی های هسته ای ایران ایجاد کنیم. هیچ یک از این طرف های اروپایی مایل نبودند فشاری بر ایران وارد کنند تا ایران ناچار شود با برداشته شدن محدودیت های زمانی که در برجام برای تعهدات هسته ای این کشور وجود داشت کنار بیاید، چرا که از دید اروپایی ها این «فشار» به منزله نقض برجام محسوب می شد. در عمل، این بحث ها برای ما آشکار ساخت که تا زمانی که برجام به شکل فعلی آن باقی باشد، امکان ندارد بتوانیم یک چارچوب دیپلماتیک برای تحمیل محدودیت های درازمدت بر تولید و انباشت مواد هسته ای در ایران درست کنیم و نیز هیچ امکانی برای وارد آوردن فشار بر ایران در جهت قانع کردن این کشور به پذیرش یک توافق تکمیلی در این زمینه نیست. بنابراین نفس برجام به خودی خود مانعی بر سر راه هر تلاش جدی در جهت رفع این عیوب بزرگ برجام (یعنی کوتاه بودن زمان محدودیت های هسته ایران) بود.» به اذعان کریس فورد، برجام هیچ راهی برای فشار بر ایران باز نگذاشته بود. وی در ادامه سخنرانی خود تاکید می کند: «به سبب برجام، ایران با گذشت هر سال از اجرای برجام در حال ثروتمندتر شدن، قویتر شدن و تهاجمی تر شدن بود، و نیز به نظر می رسید عزم ایران برای ایجاد یک هژمونی منطقه ای شرورانه راسخ تر می شد.»

آشکار است که برجام نه تنها توافق بدی برای ایران در حوزه هسته ای نبود (به اذعان متخصصان صنعت هسته ای کشور)، و نه تنها موجب تقویت اقتصاد ایران شد (به استناد آمارهای متعدد اقتصادی و تجاری در دوره پس از اجرایی شدن برجام)، بلکه به لحاظ سیاسی و راهبردی نیز موجب افزایش حوزه مانور ایران در منطقه و در جهان شد و علاوه بر این، به اعتراف مقامات آمریکایی صرف وجود برجام یک سد اساسی و محکم در برابر نیات خصمانه آمریکا برای فشار بر ایران در سایر حوزه ها نیز به شمار می رفت. لذا آمریکا برای عملی کردن سیاست های خصمانه خود در قبال ایران چاره ای جز خروج از برجام نداشت. اما برای مقابله با بدعهدی یا خروج آمریکا هم ضمانت اجرایی در برجام وجود داشت: باز بودن دست ایران برای توقف اجرای تعهدات هسته ای خود. به خاطر داشته باشیم که اصولا در جامعه بین المللی، مساله ضمانت اجرا از نوع حقوقی و قضایی ابدا قابل مقایسه با درون کشورها نیست تا مثلا با پیش بینی شرط ارجاع به محاکم قضایی، بشود برای برجام ضمانت اجرا فراهم آورد. لذا بهترین و بلکه تنها ضمانت اجرای موثر که می شد در برجام تعبیه کرد، باز گذاشتن راه برای معکوس کردن روند تعهدات هسته ای بود. در تمام مراحل مذاکره، جمهوری اسلامی ایران هرگز اعتمادی به طرف های مقابل خصوصا آمریکا نداشت. به همین سبب، اولا به جای یک متن کوتاه و کلی، برجام از یک متن طولانی و تفصیلی (چه در حوزه هسته ای و چه در حوزه رفع تحریم ها) برخوردار شد، با جزئیات و تفصیلات. ثانیا، ایران دقت داشت که «هیچ» تعهد الزام آور حقوقی نپذیرد و تمام تعهدات هسته ای مندرج در برجام تصریحات با صفت «داوطلبانه» همراه شده اند. ثالثا ایران دقت کرد که همه «داده ها»ی هسته ای از سوی ایران، در ازای «ستانده ها» از جنس لغو تحریم ها باشد و به اصطلاح، تا زمانی که نستاندیم، ندادیم. و همچنین اینکه در برابر احتمال بدعهدی و اقدام طرف مقابل برای «پس گرفتن» داده هایش، همه‏ داده های ایران به گونه ای باشند که به سادگی و در مدت زمان بسیار کوتاهی قابل باز پس گیری و اعاده به وضع سابق، حتی در مواردی بسیار فراتر از وضع سابق باشند. و اتفاقات سال 98 و پنج گام پیاپی ایران در توقف اجرای برخی تعهدات خود نشان داد که این امر صرفا در حرف نبوده و عملی هم شد.

نهایتا، شاید یک توضیح مختصر (و البته مجدد) در مورد مکانیسمی که به مکانیسم ماشه معروف شده و سوءبرداشت هایی در داخل ایران هم ایجاد کرده است خالی از فایده نباشد. گفتیم که در مذاکرات در برجام، همه چیز مبتنی بر بی اعتمادی متقابل بود. لذا آنها به ایران مظنون بودند و ایران به آنها. به همین خاطر، چیدمان برجام به ناچار باید به گونه ای می بود که در صورت نقض تعهد از سوی یک طرف، طرف مقابل هم به لحاظ عملی و هم به لحاظ حقوقی بتواند وضعیت را به حالت قبل از برجام برگرداند. در سوی ایران، همانطور که در بالا توضیح داده شد این امر کاملا محقق بود. یعنی ایران به لحاظ حقوق بین المللی هیچ تعهد الزام آوری نپذیرفت و همه چیز داوطلبانه بود؛ و به لحاظ عملی هم، اگر ایران هر زمان اراده می کرد  که برنامه هسته ای خود را به وضع قبل از برجام برگرداند (چه ابتدائاً و چه در برابر بدعهدی احتمالی)، همه چیز کاملا در دست خودش بود و برای برگشت به وضع قبل از برجام، با هیچ مانعی روبه رو نمی بود (که در عمل هم همین اتفاق افتاد). اما این توازن در سوی مقابل وجود نداشت. چرا که اگر فرضاً ایران نقض عهد می کرد، آنها لااقل برای احیای قطعنامه های شورای امنیت مشکل داشتند و مثلا ممکن بود به دیوار وتوی احتمالی روسیه برخورد کنند. فراموش نکنیم که موفقیت آمریکایی ها در گرفتن قطعنامه های قبلی علیه ایران در یک فضای ویژه بین المللی و با همراه کردن چین و روسیه رخ داده بود و نمی توانستند مطمئن باشند که مجدداً موفق شوند. لذا در مذاکرات شدیداً مقاومت می کردند که قطعنامه ها لغو نشود و وقتی که با اصرار ایران برای لغو قطعنامه ها مواجه شدند، نهایتا با ابتکار یکی از هیات ها توافق شد تا همین مکانیسمی که به اسم ماشه معروف شده ایجاد شود. لذا در مورد ایران، اگر مراجعه به فرآیند حل اخلاف برجام (بند 36) به نتیجه مطلوب نرسید، ایران اصولا نیازی ندارد که به سراغ مراحل بعدی (از جمله بند 37) برود و به یک مرجع بیرونی متوسل شود، بلکه در مورد ایران همه چیز در دست خودش بوده و نیازی به هیچ مکانیسم بیرونی برای جبران بدعهدی های طرف های مقابل نداشته و ندارد. این طرف های مقابل بودند که برای مقابله با بدعهدی احتمالی ایران، نیازمند وجود یک ابزار برای اعاده وضع به حالت قبل بودند. و این را هم باید اضافه کرد که امروز با توجه به اینکه بدعهدی از ناحیه طرف مقابل بوده، گام های پنج گانه ایران اصولا مصداق بدعهدی نیست که امکان استفاده از مکانیسم حل اختلاف (چه رسد به مرحله نهایی آن یعنی مکانیسم ماشه) را به طرف های مقابل بدهد. بلکه ایران درون برجام و با استفاده از مفاد خود برجام، برخی اقدامات را برای جبران بدعهدی آمریکا و اروپا انجام داده است./سالنامه اعتماد