بازی دو طرفه، شاه کلید سیاسی برجام

دیپلماسی ایرانی - حامد شفیعی:  یک سال قبل، دولت یازدهم توانست پس از دو سال تلاش مدام، پرونده هسته ای را به سرانجام برساند. پرونده ای که نزدیک به 14 سال با فراز و فرودهایی همراه بوده و تبدیل به اعمال انجام شده ای از سوی قدرت های جهانی علیه ایران شده بود. پرونده هسته ای بهانه ای شده بود تا قطعنامه هایی علیه ایران صادر شود. قطعنامه هایی که در مقابل فعالیت های صلح آمیز هسته ایران ناعادلانه بود. با این حال هر آنچه بود، لازم می کرد تا این پرونده به سرانجامی برسد. رویکرد مذاکره  سیاسی – حقوقی و نه امنیتی به پرونده هسته ای موجب شد ایران و 6 قدرت جهانی بر سر میز مذاکره بنشینند و با وجود بی اعتمادی طرفین نسبت به یکدیگر، سندی را تدوین و امضا کنند که پرونده هسته ای مختومه شود. آنچه بیش از همه مورد توجه و اهمیت قرار گرفته و می گیرد، رویکردهای حقوقی و آثار متاثر از آن است. از این رو دکتر سید حسین سادات میدانی، استاد حقوق بین الملل دانشکده روابط بین الملل و عضو حقوقی تیم مذاکره کننده هسته ای ایران، به پرسش های حقوقی مطر شده پاسخ می دهد.

دستاورد برجام از منظر حقوق هسته ای ایران را چگونه توصیف می کنید؟

اگر اجازه بدهید، پاسخ به  این سئوال را با طرح یک مفهوم حقوقی آغاز کنم. در ادبیات حقوقی مفهومی تحت عنوان "عمل انجام شده" یا در واژگان لاتین «fait accompli» وجود دارد. در نظام بین المللی تابعان حقوق بین الملل سعی بر آن دارند که از طریق اتخاذ مجموعه ای از اقدامات عملی وضعیتی هایی را ایجاد کنند که نفس ایجاد این وضعیت خود آثار حقوقی را بر طرف های مقابل تحمیل خواهد کرد. نقش اعمال انجام شده در روابط بین المللی در مقایسه با نظام های ملی پر رنگ تر است. در نظام حقوقی بین المللی بعضا به دلیل خلاء یا ابهام قانونگذاری است دولت ها با حرکت در فضاهای خاکستری از طریق اعمال انجام شده برای خود حقوقی را ایجاد می کنند. یکی از این فضاهای خاکستری مفهومی به نام "حق غنی سازی" است. اصل و دامنه این حق از زمان تدوین معاهده عدم اشاعه هسته ای 1968 تا به امروز موضوعی اختلافی بین کشورها بوده است. در حالی که کشورهای در حال توسعه این مفهوم را حق ذاتی حاکمیتی خود می دانند، برخی از کشورهای توسعه یافته به سردمداری ایالات متحده آمریکا، با طرح نگرانی های عدم اشاعه همواره نافی و منکر وجود این چنین حقی برای دولت های غیرهسته ای بوده اند. در این جدال نگرش قانونی، برخی دولت ها سعی کرده اند تا با ایجاد وضعیت های ناشی از «اعمال انجام شده»، از این حق خود حتی اگر قانونا توسط سایرین نیز مورد اذعان قرار نگیرد، متمتع شوند. یکی از فرمایشات صحیح مقام معظم رهبری در دوره مذاکرات هسته ای همواره این بوده است که ما نیازمند شناسایی حق غنی سازی خود از سوی طرف های مقابل نیستیم؛ چراکه این حق وجود داشته و برای تمتع از آن نیازمند تائید طرف های مقابل نیستیم.  

طرف های غربی از سال 2005 به بعد به دنبال آن بودند که اعمال حق غنی سازی جمهوری اسلامی ایران را با هر ابزاری به حالت تعلیق درآورند. در این چارچوب ایده "تعلیق حق غنی سازی ایران" از طریق تجویز الزام آور قطعنامه های شورای امنیت ابتدائا وفق ماده 40 و متعاقبا وفق ماده 41 منشور توسط ایشان دنبال شد. در مقابل نیز جمهوری اسلامی ایران استدلال حقوقی خود راجع به ماده 4 معاهده عدم اشاعه هسته ای را مطرح می کرد و همواره معتقد بوده است که این حق به دلیل خصیصه ذاتی اساسا قابل تعلیق از جمله توسط شورای امنیت نیست.

 ایران همواره مواضع حقوقی خود را از زمان ارجاع پرونده توسط شورای حکام تا اعمال اختیارات توسط شورای امنیت حفظ کرد. در هیچ دوره ای نیز کشورمان از مواضع حقوقی خود کوتاه نیامد و برجام نیز با حفظ این مواضع حقوقی پذیرفته شده است. فشار قانونی طرف قانونی کشورمان را از سال 2005 به بعد وادار کرد تا جامعه بین المللی را در "عمل انجام شده هسته ای" قرار دهد، به نحوی که در هیچ حالتی امکان ممانعت از تمتع حقوق هسته ای دیگر مهیا نباشد. در واقع از اواخر سال 2005 به بعد طرفین سعی بر این داشتند که وضعیت های تثبیت شده قانونی را ایجاد کنند که عملا قابل بازگشت نباشد. طرف مقابل با ارجاع پرونده ایران به شورای امنیت یک سری تجویزهای قانونی مبنی بر تعلیق، الزام آور کردن تجویزها، توسعه دادن تجویزها، درگیر کردن موضوعات موشکی و نظامی و سپس اعمال یک سری اقدامات یا تحریم را  دنبال کرد و متعاقبا اجماع جهانی نه فقط برای اجرایی کردن تحریم ها، بلکه توسعه تحریم ها در قالب تحریم های  یک جانبه را نیز مدنظر قرار دادند. عمل های انجام شده طرف مقابل نیز در فضای خاکستری حقوق بین الملل صورت گرفت. آشنایان به حقوق بین الملل می دانند که شورای امنیت به دلیل ماهیت و ساختار، اگرچه باید یک سری الزامات قانونی را رعایت کند، اما از آزادی عمل بسیار گسترده ای برخوردار بوده و می تواند از این فضای خاکستری سوء استفاده کند. آنها با سیاست خود راجع به تعلیق حقوق هسته ای ایران و اعمال تحریم ها به مواضع و رویکردهای خود جنبه بین المللی بخشیدند. در مقابل جمهوری اسلامی ایران توسعه صنعت هسته ای کشور تا حد نقطه غیرقابل بازگشت (یعنی بومی سازی چرخه سوخت هسته ای) را پیگیری کرد.

با این مقدمه، سئوال اینجاست که برجام بر اعمال انجام شده کدام یک از طرفین بیشتر تاثیرگذاشته است. یک ارزیابی از وضعیت پسابرجام این اعمال انجام شده نشان می دهد که اعمال انجام شده طرف مقابل تا حد زیادی از میان رفته و زمینه اثربخشی هرگونه بازگشت پذیری بعدی آنها نیز ساده نخواهد بود. درحالی که عمل انجام شده ایران غیر قابل بازگشت شده شده است. ارزیابی صنعت هسته ای کشورمان نشان می دهد که این ظرفیت به شرایط سال 2005 بازنگشته است. در حال حاضر صنعت هسته ای در کشورمان تماما بومی است و هر زمان اراده وجود داشته باشد حجم آن قابل گسترش است. وفق برجام آنچه طرف ایرانی پذیرفته آن است که ظرفیت های خود را در مقابل بازگشت اعمال انجام شده طرف مقابل به صورت محدود اعمال کند. بدون اینکه اصل ظرفیت از بین رود.  

وضعیت پرونده کشورمان در شورای امنیت در دوره پسابرجام را چگونه ارزیابی می کنید؟

باید توجه داشت که با وجود خاتمه قطعنامه های قبلی، کماکان پرونده هسته ای کشورمان در دستورکار شورای امنیت قرار دارد. با این حال فضای رسیدگی شورای امنیت نسبتا متفاوت است. معمولا فضای اعمال اختیارات شورای امنیت قهری و اجباری است. این درحالی است که در فضای پسابرجام فضای شورای امنیت تغییر یافته است. در واقع یکی از معدود موارد تاریخ نظام بین الملل است که یک دولت که خود موضوع رسیدگی شورای امنیت بوده، در سرنوشت قطعنامه های شورا علیرغم عدم عضویت درگیر می شود و بدون پابیندی موفق می شود نظام اجباری فعالیت های شورا را به یک نظام نسبتا رضایی تغییر دهد. این تغییر فضا را زمانی بهتر احساس خواهید کرد که مقدمه آخرین قطعنامه محتوایی شورا یعنی  قطعنامه 929 را با مقدمه قطعنامه 2231 مقایسه کنید. در مقدمه قطعنامه 2231 که در نوع خود بی سابقه است، شورای امنیت اعلام می کند، تمایل به برقراری یک نوع روابط جدید با ایران دارد. از طریق قطعنامه 2231 یک نظام تضمین برنامه هسته ای برای کشورمان به وجود آمده که تاکنون هیچ کشوری از آن برخوردار نبوده است. این نظام می تواند در تمتع بهتر حقوق هسته ای کشور استفاده شود. با ایجاد این نظام، یک چارچوبی برای تامین اقلام مورد نیاز هسته ای ایجاد شده و این تلویحا به مفهوم اذعان شورا و طرف های مقابل به مشروعیت برنامه هسته ای ایران است. تجویزهای شورای امنیت در زمینه صادرات اقلام نظامی و موشکی از قالب «تحریم» به قالب «محدودیت» تبدیل شده است. تجویز قانونی عدم آزمایش فعالیت های موشکی خاتمه یافته و جای خود را به درخواست سیاسی داده است. در همین حوزه دامنه فعالیت های موشکی نیز محدود به مواردی شده است که برای «سلاح های هسته ای» طراحی شده باشند.

در برجام، هم به مساله هسته ای پرداخته شده و هم از طرفی تعلیق یا حذف تحریم را مطرح کرده است. با این حال، ظاهرا آمریکا خود را چندان متعهد به اجرای تعهدات خود نمی داند. آیا این نوع رفتارها طبیعی است یا شاهد تضاد هستیم؟

اجازه بدهید بنده وارد گفتمان سیاسی نشوم. البته به طور کلی بر تعهد طرف های مقابل خواه در مورد رفع تحریم های هسته ای و خواه در مورد اثربخشی رفع تحریم ها تاکید می کنم. روشن است که جدای از موضوع رفع قوانین تحریمی وفق برجام، مساله آثار رفع تحریم ها مطرح است. نظام حاکم بر رفع تحریم ها در پیوست شماره 2 برجام مشخص شده است. در آنجا طرف ها گواهی داده اند که چه قوانین و مقرراتی تحریم هسته ای ایالات متحده و اتحادیه اروپایی است. در ادامه نیز به مساله آثار رفع تحریم پرداخته شده است و روشن شده در نتیجه رفع تحریم ها چه آثاری وجود خواهد داشت. البته باید توجه کرد که رفع تحریم ها تنها یک پایه از پایه های برقراری مراودات اقتصادی و تجاری است. مساله مهم تر از رفع تحریم ها، تغییر سیاست های تجاری شرکای اقتصادی و تجاری کشورمان وجود دارد. سیاست های تجاری الزاما تابع وجود یا عدم وجود تحریم نیستند. مثلا در گذشته تحریم هایی در ایالات وجود داشت حال آنکه کسی از آنها تبعیت نمی کرد. تحریم ها وقتی اثر کردند که مواضع سیاسی کشورها و سیاست های تجاری شرکتها از آنها پیروی کرد.

باید توجه داشت در حالی که از دست دادن اعتبار تجاری نیازمند زمان زیادی نیست، اما کسب مجدد اعتبار تجاری – اقتصادی زمانبر خواهد بود. تجارت و روابط بازرگانی المللی تابع مقولات مختلفی است و صرفا محدود به مقوله تحریم نیست. به این دلیل برای اثربخشی بیشتر رفع تحریم های برجام باید برای آن چاره ای اندیشیده شود.

سیاست های تجاری شرکت ها الزاما تابع صرف محدودیت ها و موانع قانونی (از جمله تحریم ها) نیستند و با درنظرگرفتن عناصر دیگر اتخاذ می شوند. اینکه هیات مدیره یک شرکت چند ملیتی تصمیم گرفته به دلیل ریسک های تجاری از حضور در بازار ایران خودداری کند، صرفا متاثر از قوانین و مقررات تحریمی نیست. البته رفع قوانین و مقررات تحریمی می تواند در تغییر سیاست ها تاثیرگذار باشد. در اذهان شرکای تجاری کشورمان ذهنیتی شکل گرفته که تغییر آن فراتر از رفع صرف قوانین و مقررات تحریمی است و برای تغییر آن باید تلاش کرد. البته این به این معنا نیست که طرف های مقابل برجام تعهدی در قبال اثربخشی رفع تحریم ها ندارند.

اجازه بفرمائید مثالی خدمت شما عرض کنم. از سال 2008 به بعد با قطعنامه 1803 نظام مالی و بانکی ایران هدف تحریم های شورای امنیت قرار گرفتند و متعاقبا ایالات متحده و اتحادیه اروپایی تحریم های غیرقانونی را علیه موسسات مالی کشورمان تحمیل کردند. این تحریم ها موجب شد ارتباطات و تعاملات موسسات مالی از نظام مالی و پولی بین المللی تقریبا قطع شود. برجام شرایط بازگشت مجدد را مهیا می کند. البته مشکل اینجاست که بانکداری سال 2008 با بانکداری سال 2016 متفاوت است. برای اثربخشی رفع تحریم ها، اگر یک بانکدار ایرانی خواهان انجام مراودات بین المللی است، باید خود را با فضای بانکداری سال 2016 منطبق سازد. این انطباق به نرم افزار، شیوه های مدیریتی، شناخت بازار مالی - پولی، تبعیت از قوانین و مقررات جدید تدوین شده در این مدت، و عوامل فنی دیگر که فقط سیاسی یا تحریمی نیستند، بستگی دارد. این امر موجب می شود اثربخشی رفع تحریم ها در حوزه بانکی و مالی نیازمند زمان باشد. به نظر می رسد بخش زیادی از کاری که اکنون انجام می شود، جبران خلاهایی است که وجود دارد. در یک گزارش اخیر آمده بود که میزان تولید داده های بشری طی 4 سال اخیر برابر با کل تاریخ بشر قبل از آن است. تصور کنید ایران در حدود یک دهه از نظام بین المللی و یا بخشی هایی از آن فاصله داشته است. برای جبران آن چه میزان زمان نیاز خواهد بود.

 شخصا معتقدم که برای اثربخشی رفع تحریم ها ما ایرانیان باید رفتارهای مذاکراتی و مکاتباتی در حوزه تجارت و اقتصاد را بهبود ببخشیم. باید تسلط خود نسبت به قوانین و مقررات تجاری آگاهی داریم را افزایش دهیم. متاسفانه بسیاری از شرکت ها و بنگاه های اقتصادی بزرگ کشورمان هنوز از پشتیبانی های حقوقی کافی برخوردار نیستند. ضعف در این زمینه موجب می شود که طرف های تجاری مقابل در برقراری رابطه تردید کنند. اینها مواردی است که باید روی آنها کار کرد. ما ایرانیان پیش از هرچیز دیگری نیازمندیم که تلاش و جهاد اقتصادی خود را افزایش دهیم. همه ما مسئولیت مشترکی در دوره پسابرجام داریم تا در چارچوب سیاست های تجویز شده برنامه های توسعه، سند چشم انداز و برنامه اقتصاد مقاومتی، هر آنچه می توانیم بیشتر تلاش کنیم.

در مقدمه قطعنامه 2231 آمده که شورای امنیت اقدام به برقرار روابط با ایران می کند. آیا این یک تاکتیک حقوقی برای درگیر کردن دوباره ایران نیست؟

آنچه روشن است نظام برجام قابلیت بازگشت پذیری دارد. بنابراین طرف ها سعی کرده اند از رسمیت بخشی به سیاست های طرف های مقابل حداقل از منظر قانونی خودداری ورزند. این مساله در مورد کشورمان نمایان تر است. در این خصوص می خواهم توجه شما را به سندی که کمتر در ایران مورد توجه قرار گرفته است، ارجاع دهم. همزمان با تصویب قطعنامه 2231 شورای امنیت، جمهوری اسلامی ایران سند S/2015/550 را به عنوان سند شورای امنیت به ثبت رسانید. در آن سند روشن شده است که هیچ چیزی در برجام نباید به عنوان پذیرش ضمنی و عملی مشروعت و قابلیت اجرا و قانونی بودن تحریم های آمریکا و شورای امنیت و اتحادیه اروپایی و دول اتحادیه اروپایی یا هر دولت دیگر قلمداد شود. این سند مورد اعتراض طرف مقابل قرار نگرفت. زمان ثبت این سند دقیقا همزمان با تصویب قطعنامه 2231 است.

این مساله در طرف مقابل نیز بعضا مطرح است. مثلا زمانی در آمریکا بعد از توافق سه جانبه ایران، برزیل و ترکیه، صحبت می شد که نباید سوآپ هسته ای انجام شود. زیرا اصل اورانیوم غنی شده ایران غیرقانونی است. اکنون نیز این بحث می تواند وجود داشته باشد. اکنون ایران آب سنگین که قبلا مغایر با تجویزهای شورای امنیت بود به طرف هایی می فروشید که قعطنامه ها را تصویب کردند. این اقدام خود پذیرش مشروعیت برنامه هسته ای ایران است. البته طرف مقابل عملگرا شده است.

یک مساله اساسی در مذکرات این بوده است که برای اینکه بتوان به قطعنامه های شورای امنیت پایان بخشید، باید قطعنامه ای از همان جنس را تصویب کنید. در غیر  این صورت کنار گذاشتن نظام قبلی  اساسا امکان پذیر نخواهد بود. از طرف دیگر باید توجه داشت که پیوندهای سیاسی برجام با قطعنامه 2231 بر مواضع حقوقی کشورمان آسیبی وارد نکند. ایران در بیانیه شروط خود را اعلام کرده است و حتی شورای امنیت نیز بازگشت پذیری کشورمان از تعهدات برجامی را مورد اذعان قرار داده است. یکی از موارد مهم که در قطعنامه 2231 آمده آن است که شورای امنیت اذغان می کند اگر طرف های مقابل از نظام بازگشت پذیری قطعنامه استفاده کنند ایران نیز هیچ تعهدی به اجرای برجام نخواهد داشت.

در برجام برای نقض عملکرد طرفین سازوکاری تعیین شده است. اما به نظر می رسد برای تعلل در روند اجرایی برجام سازوکار حقوقی در نظر گرفته نشده است. سازوکار حقوقی تعلل در روند اجرایی برجام چیست؟

 اینکه گفته شود مکانیزم حل اختلاف برجام فقط مختص بازگشت پذیری ناشی از نقض طرف مقابل است، صحیح نیست. بندهای 36 و 37 برجام ناظر بر این مساله است که طرف ها می توانند هر موضوعی را به کمیسیون مشترک ارجاع دهند. البته اگر در انتهای پروسه یکی از طرف ها به این ارزیابی رسید که به تعبیر برجام، «عدم پایبندی اساسی» وجود دارد، می تواند این تصمیم را داشته باشد که آیا تداوم اجرای تعهدات اش  طبق برجام داشته باشد یا خیر. این حق نه تنها به طرف مقابل، بلکه به ایران نیز داده شده است. جدای از این مکانیزم، در ضمیمه 4 برجام، مکانیزم های دیگری نیز برای پیگیری اجرای برجام وجود دارد. کانال خریدی هست که به بحث های هسته ای می پردازد که از طریق آن می توانیم حقوق هسته ای کشورمان را دنبال کنیم. مضافا کارگروهی درباره تحریم ها وجود دارد که از آن طریق می توان موضوعات تحریمی را دنبال که موضوعات الزاما به مساله بازگشت پذیری باز نمی گردد، بلکه می توان موضوعات روزمره را نیز آنجا مطرح کرد. اینکه طرف ها چه زمانی به مکانیزم های برجام متوسل می شوند، تاب عوامل حقوقی، سیاسی و امنیتی مختلف است. با این حال در برجام برای موضوعاتی که مرتبط با تعلل طرف ها در اجرای تعهدات شان بوده، سازوکارهایی پیش بینی شده است.

آیا شما معتقد به اقدامات گام به گام و متقابل تعهدات برجام هستید؟

بله، طبق برجام رفتار متناسب و متقابل پیش بینی شده است. یکی از اصول ناظر بر فرایندهای هنجارسازی بین المللی، اصل آزادی عمل دولت ها است. دولت ها ممکن است تحت شرایطی تعهداتی را بپذیرند. ولی آزاد هستند که هر زمانی خواستند به تعهدات خود نیز خاتمه دهند و این آزادی عمل برای طرف های برجام تماما تضمین شده است. برجام در فضای انتخاب از گزینه ها با تلفیق نگاه های آرمانی و عملگرایانه زائیده شده است. قطعا انتخاب هر گزینه ای، سود و زیان خود را دارد. یکی از مبانی برجام این است که تا حدود زیادی برابری بین طرف ها مقابل و ایران حفظ شده است. این برابری ارزش بسیار زیادی دارد. بازی برجام دو طرفه است و تا آخر نیز دو طرفه باقی خواهد ماند. این شاه کلید سیاسی برجام است.

به نظر شما تا چه حد سعی شده در برجام نگاه واقعگرایانه حاکم باشد نه الزاما نگاه آرمان گرایانه؟ اینکه سعی کنیم با واقعیت ها نه آرمان های سیاسی برجام را ارزیابی کنیم.

برجام دقیقا محصول این تغییر تفکر در هر دو طرف است. اگر طرف ها رویکرد آرمان گرایانه صرف را به یک نگاه آرمانگرایانه – واقعگرایانه تغییر نداده بودند، هیچ گاه برجام متولد نمی شد. ایران کماکان بر این تاکید می ورزید که قطعنامه های شورای امنیت غیرقانونی هستند و طرف های مقابل نیز بر تحریم های شورای امنیت و یک جانبه می افزودند. آنها دائما بر تعهدات بین المللی ایران تاکید می ورزیدند و ما نیز حقوق هسته ای خود طبق معاهده عدم اشاعه 1968 را استناد می کردیم. جدای از نگاه حقوقی فکر می کنم باید در نگاه سیاسی نیز اندکی واقعگرا باشیم. برجام در حوزه سیاست تبعاتی فراتر از برنامه هسته ای داشته که نباید آنها را نادیده گرفت. 

انتشار اولیه: جمعه 25 تیر 1395 / انتشار مجدد: سه شنبه 29 تیر 1395