پیچیدگی‌های آمریکایی برداشته شدن تحریم‌های ایران

برداشته شدن همه تحریم های شورای امنیت، چندجانبه و ملی مرتبط با مسأله هسته ای بر پایه یک برنامه تنظیمی مورد توافق طرفین که یکی از تعهدات تعیین شده برای 5+1 در راه حل نهایی مورد توافق با ایران است، اکنون به یکی از پیچیده ترین مسائل مطرح در مذاکرات هسته ای با ایران تبدیل شده است. محافل آمریکایی در این باره چه نظری دارند؟

به گزارش «تابناک»، سی و پنج سال تحریم آمریکا علیه ایران ـ که پس از تسخیر سفارت آمریکا در سال 1358 آغاز شد و سرانجام بنا بر توافق موقت ژنو در حوزه هسته ای متوقف شد ـ مجموعه گسترده ای از تحریم ها با بهانه ها و اهداف اعلامی متفاوت، مراجع تصمیم گیری متنوع و سازوکارهای برداشته شدن پیچیده ایجاد کرده که با توجه به تعهد 5+1 برای برداشته شدن بخش های مربوط به موضوع هسته ای در آنها در توافق نهایی با ایران بر پایه یک برنامه تنظیمی، مأموریت پیچیده ای برای مذاکره کنندگان دو طرف درست کرده است.

در فاصله ادوار چهارم و پنجم مذاکرات هسته ای در وین، وقتی که ویلیام برنز برای نخستین بار پس از دیدار کوتاه چند سال پیش با سعید جلیلی، در یک مذاکره علنی و دوجانبه در برابر مذاکره کنندگان ایرانی قرار گرفت، شیوه برداشته شدن تحریم ها علیه ایران، یکی از اصلی ترین موضوعات مورد بحث طرفین اعلام شد.

حضور برنز از این جهت مهم و ضروری دانسته شده است که ایالات متحده به دلیل رهبری غرب در اعمال تحریم ها علیه ایران، بازیگر اصلی در برداشته شدن تحریم ها نیز خواهد بود و از سوی دیگر، برداشته شدن تحریم ها نیز هم با پیچیدگی های زمانی و هم با پیچیدگی های ساختار سیاسی و تصمیم گیری و قانون گذاری در آمریکا روبه روست.

تعهد آمریکا به اعمال نشدن تحریم های جدید هسته ای علیه ایران در زمان اجرای توافق موقت هسته ای ژنو بر اساس حدود قدرت قانون دولت و کنگره آمریکا نشان می دهد در صحنه داخلی آمریکا نیز دولت تنها مرجع تصمیم گیری در این باره نخواهد بود و مواضع کنگره آمریکا نیز تأثیراتی در این روند خواهد داشت. کنگره به عنوان مرجع تصویب بسیاری از تحریم های ضد ایرانی، در برداشته شدن این تحریم ها نیز قدرت و نفوذ خواهد داشت.

اما مانند دیگر مسائل مطرح در مذاکرات هسته ای و از جمله اندازه برنامه هسته ای ایران، اقدامات شفافیت زا و اعتمادساز و مانند آن، برداشته شدن تحریم های ایران نیز علاوه بر بحث در میان دیپلمات ها مورد بحث و بررسی محافل فکری متعددی قرار گرفته که بررسی های فنی و تکنیکی آنها مورد توجه تصمیم سازان آمریکایی قرار می گیرد.

«کنت کاتزمن» از پژوهشگران مسائل ایران و منطقه که در سرویس پژوهشی کنگره آمریکا مشغول به کار است و دیدگاه هایش مورد توجه کنگره قرار دارد و به سبب انتشار گزارش های دوره ای از تحریم های ایران در سال های اخیر از جمله افراد شناخته در این حوزه است، یکی از این کارشناسان است که به تازگی ایده های خود در این باره را در قالب مقاله ای در نشستی در شورای آتلانتیک منتشر کرده است.

به باور وی، اشاره به متقابل بودن گام های ایران و 5+1 در توافق نهایی هسته ای به این معنا خواهد بود که ایران نیز می داند، برداشته شدن تحریم ها بر پایه یک برنامه تنظیمی خواهد بود و یک باره اتفاق نخواهد افتاد. از سوی دیگر، باید به این پرسش نیز پاسخ داده شود کدام یک از تحریم ها علیه ایران «مرتبط با مسأله هسته ای» دانسته می شوند.

از سوی دیگر، تعهد تعیین شده برای غرب در توافق ژنو، برداشته شدن تحریم هاست و نه به تعلیق درآوردن آنها، ولی برخی عبارات استفاده شده در این توافق، نشان می دهد همگان می دانند دولت آمریکا تنها تصمیم گیر در این باره نیست و کنگره آمریکا هم در آن نقشی خواهد داشت. به ادعای کاتزمن، شاید این وضعیت، این احتمال را به وجود آورد که توافق نهایی هسته ای دربردارنده تعهد امریکا به تعلیق تحریم ها باشد و نه برداشتن آنها!

در این باره باید گفت، تحریم های آمریکا علیه ایران یا بر پایه مصوبات کنگره وضع شده اند و یا آنکه رئیس جمهور با دستورهای اجرایی خود آنها را بر ایران تحمیل کرده است. ریشه تحریم های رئیس جمهور به اختیارات وی بر مبنای قانون اختیارات رئیس جمهور در شرایط اضطراری در حوزه اقتصاد بین الملل به نام IEEPA برمی گردد که با توجه به آن، بیل کلینتون در سال 1995، ایران را در وضعیت اضطراری قرار داد و هر سال این وضعیت اضطراری تمدید می شود و بنابراین رئیس جمهور توانایی صدور دستورهایی را برای تحریم ایران خواهد داشت.

دستورهای اجرایی 13224 و 13382 که به ترتیب در سال های 2001 و 2005 در دو موضوع تروریسم و اشاعه سلاح های کشتار جمعی صادر شده اند، باعث کارهایی علیه ایران شده و شامل دیگر کشورها هم می شود. این دستورهای اجرایی به صورت قوانین مصوب کنگره در نیامده اند و بنابراین می توانند با دستور رئیس جمهور تحریم های ایران بر اساس آنها توسط دولت آمریکا برداشته شود. البته بخش هایی از این دستورهای اجرایی در بعضی قوانین مصوب کنگره مورد اشاره قرار گرفته است.

دستور اجرایی 13622 در مورد نخریدن نفت ایران و دستور اجرایی شماره 13645 در مورد تحریم های مالی علیه ایران از جمله دستورهای اجرایی مخصوص ایران هستند که به دلیل تصویب نشدن در کنگره، قابل لغو توسط رئیس جمهور هستند.

از سوی دیگر، برخی فرامین اجرایی مانند فرمان 12959 درباره ممنوعیت تجارت و سرمایه گذاری در ایران به دلیل ساز و کار تعیین شده توسط کنگره برای برداشته شدن آنها نمی توانند از جانب رئیس جمهور برداشته شوند. فرمان اجرایی شماره 13590 برای ممنوعیت کمک به ایران برای تولید محصولات پتروشیمی و دستور اجرایی 13599 در مورد بلوکه کردن دارایی های بانک مرکزی ایران در آمریکا و تحریم های ایران در موضوع خرید فلزات گرانبها طبق فرمان اجرایی 13622 نیز با همین وضعیت روبه رو هستند و شرایطی برای برداشته شدن آنها تعیین شده است.

قانون تحریم ایران به نام ISA، چندین مورد بیان شدن در قانون جامع تحریم های به نام CISADA و تعیین ایران به عنوان کشور حامی تروریسم از جمله مثالهای اصلی هستند که بر پایه آنها شرایطی برای برداشته شدن تحریم ها علیه ایران تعیین شده است.

بنا بر مصوبه کنگره، لغو تحریم های مطرح در آن علیه ایران، نیازمند اعلام دولت به کنگره درباره برآورده شدن هر سه شرط زیر است؛

ــ ایران تلاش های خود برای طراحی، تولید و به دست آوردن سلاح های کشتارجمعی و موشک های بالستیک را متوقف کرده است.

ــ ایران از فهرست کشورهای حامی تروریسم خارج شده باشد.

ــ ایران تهدید اساسی برای امنیت ملی آمریکا و متحدانش نیست.

این در حالی است که دولت آمریکا هیچ راهی برای نزدیک شدن به هیچ یک از این سه پیش شرط از خود نشان نداده است.

بخش هایی از قانون CISADA به مسائل داخلی ایران و موضوع حقوق بشر نیز کشیده شده و پیش شرط برداشته شدن این تحریم ها، مسائلی از جمله آزادی همه زندانیان رخدادهای سال 2009 و دیگر مسائل مربوط به آن را در بر می گیرد.

به باور کاتزمن روشن نیست که آیا این بخش های قانون CISADA هم تحریم مرتبط با موضوع هسته ای در نظر گرفته می شود و در مذاکرات مورد بحث قرار می گیرد یا خیر؟!

همان گونه که گفته شد، برداشته شدن تحریم های اعمال شده علیه ایران بر پایه قانون ISA نیازمند حذف نام ایران از فهرست کشورهای حامی تروریسم است. قرار داشتن نام ایران در این فهرست، مجموعه ای گسترده از عواقب را در پی دارد که ممنوعیت کمک اقتصادی به ایران، ممنوعیت صدور سلاح به ایران، ممنوعیت صدور کالاهای با مصرف دوگانه، ضرورت رأی منفی دادن به هر وام نهادهای مالی بین المللی به ایران و قطع کمک آمریکا به هر دولتی که به ایران سلاح می فروشد و توقف کمک آمریکا به هر برنامه بین المللی که در ایران اجرا می شود از آن جمله است.

رئیس جمهور آمریکا به شرط همراهی کنگره، توانایی حذف نام یک کشور از فهرست حامیان تروریسم را دارد. برای تحقق چنین امری، رئیس جمهور باید به کنگره نشان دهد که کشور مورد نظر؛

ــ در شش ماه پیش از آن کاری برای حمایت از تروریسم انجام نداده است.

ــ به آمریکا تضمین داده باشد که در آینده کاری در حمایت از تروریسم انجام نخواهد داد.

پایان تحریم ها از مسیر انقضای دوره قانونی آنها

برخی از قوانین تحریمی علیه ایران دارای یک مهلت انقضای معین در خود آن قانون بوده است؛ برای نمونه، قانون ISA در آغاز بنا بود که پنج سال پس از تصویب آن (ماه اوت 2001) منقضی شود ولی با دو بار تمدید کنگره، زمان انقضای کنونی آن آخرین روز سال 2016 است. اگر دولت آمریکا، این راه را انتخاب کند نیازی به برآورده شدن شرایط مطرح پیشین نیست. در این شرایط، رئیس جمهور اختیار قانونی وتو رأی احتمالی کنگره برای تمدید قانون تحریم ایران به نام ISA را دارد و پافشاری کنگره به تمدید تحریم و نادیده گرفتن وتو رئیس جمهور نیازمند رأی دو سوم است.

اختیار رئیس جمهور آمریکا برای تعلیق یا عدم اجرای قوانین تحریمی

رئیس جمهور آمریکا با اختیار تعیین طرف های مشمول تحریم، توانایی اجرا کردن یا نکردن برخی از تحریم ها را دارد. این نیز یک مکانیزم تعلیق اجرای تحریم ها و نه یک روش برای برداشتن آنهاست.

قانون عدم اشاعه هسته ای ایران، کره شمالی و سوریه به نام INKSNA، قانون عدم اشاعه ایران و عراق مصوب 1992، و قانون تحریم علیه ایران به نام ISA از جمله این قوانین هستند.

اعمال نشدن تحریم ها از راه استثنا قائل شدن

چندین قانون تحریم های آمریکا دارای شرایطی است که بر پایه آنها، رئیس جمهور اختیار استثنا کردن شرکت ها و کشورهای خارجی از تحریم ها را دارد. این امکان در صورتی ممکن است که رئیس جمهور گواهی دهد این طرف ها با اهداف آمریکا همراه هستند. از این طریق نیز برخی از تحریم های علیه ایران قابل تسهیل هستند.

بخش 1245 از قانون بودجه دفاعی 2012 آمریکا به رئیس جمهور اختیار داده که در حوزه واردات نفت از ایران چنین استثنایی را برای کشورهایی که واردات خود از ایران را به مقدار چشمگیری کاهش داده اند، اعمال کند.

قانون تحریم های ایران به نام ISA و نیز قانون INKSNA دارای شرایط مشابهی هستند.

تعلیق اجرای تحریم ها از طریق اختیار نادیده گرفتن بخشی از مصوبات کنگره (waive)

اصل تفکیک قوا و برتری داشتن رئیس جمهور در سیاست خارجی، این امکان را پدید آورده که رئیس جمهور بخشی از قوانین تحریمی را نادیده بگیرد. اوباما از همین اختیار در قالب قوانین ISA، قانون کاهش تهدید ایران، IFCA و بخش 1245 قانون دفاعی سال 2012 استفاده کرد تا تخفیف ها در تحریم های متعهد شده در توافق موقت ژنو را اجرایی کند.

در مواردی که رئیس جمهور اختیار پایان دادن تحریم ها را نداشته باشد یا آنکه کنگره در این مسیر با رئیس جمهور همراهی نکند، رئیس جمهور می تواند از همین اختیار برای اجرایی کردن تعهدات خود در حوزه تحریم ها بهره گیرد.

در حوزه صدور نفت که قطعا باید در توافق جامع هسته ای با ایران گنجانده شود، رئیس جمهور می تواند با اختیارات موجود در بخش 1245 و بودجه دفاعی سال 2012 توانایی این را دارد که برای دوره زمانی 120 روزه، چنین روشی را برای اجرا نشدن تحریم های نفتی در نظر بگیرد. این دوره های زمانی 120 روزه محدودیت تکرار هم ندارد.

دسترسی ایران به منابع ارزی خود،که بنا بر همین قانون محدود شده و محدودیت های آن از فوریه 2013 اجرایی شد، با همین روش قابل تسهیل خواهد بود.

تحریم های بانکی و تجاری اعمال شده علیه ایران بر اساس بخش 104 قانون CISADA نیز با همین روش، امکان تسهیل دارد که البته مشروط به نظر وزیر خزانه داری آمریکا درباره ضرورت چنین کاری برای منافع ملی آمریکا و نیز ازائه گزارش به کنگره در توضیح این امر است.

قانون تحریم های ایران ISA ، حضور ایران در فهرست کشورهای حامی تروریسم و نیز قوانین تحریمی مرتبط با مسأله عدم اشاعه نیز اختیارات مشابهی را برای رئیس جمهور قائل شده است.

هرچند این پیچیدگی های فوق قابل توجه است، دیدگاه مذاکره کنندگان ایرانی این است که برداشته شدن همه تحریم ها، تعهد دولت آمریکا به عنوان یک دولت است و مسائل داخلی آمریکا ربطی به طرف ایرانی ندارد. آمریکا در توافق ژنو تعهدی داده که فارغ از مسائل داخلی این کشور، باید به آن عمل کند.