راهنماى ديپلماتيک

زيستن در زمان تغييرات بى نظير تاريخ، تجربه اى هيجان انگيز و در عين حال نگران کننده است: دوره اى انتقالى در تحول اجتماعى، سياسى، و اقتصادى کشورها و روابطشان با يکديگر.

 

هنگامى که در خيابانها صداى تيراندازى مى آيد و سياستمداران از چوبه هاى دار آويزان هستند، مشکلى در شناسايى يک انقلاب وجود ندارد، ولى خطر در درک وسعت و تطبيق رفتارها، واکنش ها، و سياستهاى مناسب با انقلابى که مارا در بر گرفته است، وجود دارد. مى توان گفت که ما شاهد يک زمين لرزة تاريخى نیستیم– يک هراس ناگهانى، همراه با لرزه ها و سپس بازگشت به حالت عادى – بلکه با يک بهمن تاريخى مواجه هستیم که خود شتاب مى گيرد و بى وقفه پيش مى رود و هرچه را در سر راهش قرار دارد درو مى کند. در واقع، سه انقلاب عمدة داراى ماهيت ساختارى – از ديدگاه تاريخى – تقريبا همزمان اتفاق افتاده اند.

 

انقلابى که بى درنگ و وسيع ترين تأثير را ايجاد کرده است، يک انقلاب سياسى است: سقوط امپراتورى شوروى که منجر به پايان دورة جنگ هسته اى احتمالى در مقياس جهانى شده است؛ پايان دورة پيمانها و الزامات نظامى که در آن، ديپلمات ها، عارى از تقصير، داراى فرصت کمى جهت اقدام مؤثر بودند؛ تجزية آخرين کشور ترکيبى عمدة اروپا و برسميت شناختن اين مسئله که احساس هويت ملى يک نياز ذاتى انسانى و عاملى حياتى براى ثبات اجتماعى است؛ پايان فرمانروايى ديکتاتورى در اروپا و از ميان رفتن مشروعيت و حمايت از اين نوع نظام ها در ساير نقاط؛ پايان نظم جهانى دو قطبى؛ ايجاد پيمانهاى جديد ميان کشورها و جستجو براى يک نظم جديد جهاني.

 

انقلابى که به مرور در ذهن عموم آشکار مى گردد، اقتصادى است. اين انقلاب، بخاطر تأثير بر اشتغال، مهاجرتهاى اقتصادى، و فقدان روزافزون مسئوليت پذيرى ميان مديريت بين المللى و کارگران ملى، در حال شکل گرفتن است. جهانى سازى عوامل توليد منجر به کاهش موانع بازرگانى، بازار سرماية جهانى، و جهانى سازى کارآفرينى شده است.

 

انقلاب صنعتى تراشه ها1، فرصتهاى اشتغال را تغيير داده و در بسيارى از مواقع، موجب کاهش آن شده است؛ باور در جامعه گرايى اقتصادى و دولت هاى بنگاهي2 عمدتا محدود شده است؛ و اتحاديه هاى تجارى ترجيحى، بدون اندک تدبيرى راجع به اعتبار اقتصادى يا پى آمدهاى احتمالى اجتماعيشان، در حال تأسيس مى باشند.

و در نهايت، انقلاب ارتباطاتى است که يک جامعة جهانى ايجاد نموده است. اين انقلاب در بين المللى سازى علوم و تجارت کمک نموده است، و به واسطة تلويزيون، يک حس جهانى آگاهى سياسى ايجاد ايجاد نموده است؛ و از آنجاييکه – در دراز مدت – قلم از شمشير نيرومندتر است، اين انقلاب ممکن است از ساير انقلابهاى ساختارى، مهمتر باشد.

 

به علاوه تعدادى از مهمترين عوامل عمدة ديگر نيز که تأثيرگذار بر بى ثباتى و بلاتکليفى دورة تحول کنونى مى باشند، عبارتند از: آزادى اقتصادى ناگهانى مردم چين – يک پنجم جمعيت جهان، داراى يک حس هويت ملى قوى هستند که ارائه گر اساس يک سياست خارجى مثبت است؛ روند اتحاد کشورهاى اروپاى غربى – يک آزمايش دولتى در مهندسى اقتصادى، که تنها اخيرا دموکراتيک و فرا اروپايى شده است؛ رشد جنگ طلبى عمومى و تروريسم؛ رابطة ناسازگار احتمالى مابين منابع طبيعى و جمعيت جهان؛ تهديدات نسبت به محيط زيست جهانى؛ سهولت و سرعت اشاعة سلاحهاى کشتار جمعى؛ و ناسازگارى آشکار مردمان داراى ارزشهاى غيرقابل تطبيق.

 

تأثيرات اين تغييرات در ميان مردم، طبيعتا منجر به پذيرش انفعالى پى آمدهاى فورى براى زندگى روزمرة آنها، بدون تدبيرى کم راجع به پى آمدهاى درازمدتشان، شده است.

 

براى ديپلماتها، اين مسئله نيازمند تحليل علت و معلول، و نظريه پردازى منطقى تا سرحد محدوديت هاى شناسايى شدة استدلال، و با در نظر گرفتن عامل X – عامل غير قابل پيش بينى – است؛ ولى اين امر، وظيفة هميشگى يک ديپلمات بوده است و تنها با وسعت پيچيدگى، تغيير مى يابد.

 

در ضمن مى توان اظهار داشت که هيچ تغييرى در نياز ديپلماتها جهت فرآموختن دانش طرزکار جهان، مهارتهاى حرفه اى، و خصيصه هاى مناسب شخصى، ايجاد نخواهد شد. شرايط متفاوت طبيعتا نيازمند تقاضاهاى متفاوت است؛ ولى تغيير اصول غير محتمل است. درک مردم و ديدگاه آنها، درک سياست است؛ همدرد و قابل دسترس بودن، و توان توضيح و شفاف سازى، يعنى تحت نفوذ قرار دادن جهت رسيدن به منفعت مشترک است. ديپلماسى، پيچيده تر، طاقت فرسا تر، و حرفه اى تر خواهد شد، و نيازمند دانش بى پايان خواهد بود، ولى نه لزوما تخصص بيشتر.

 

 

اصول و اهداف کلى

 

روابط ديپلماتيک ميان کشورها را مى توان توسط هر نوع روش دوستانه اى مابين دولت ها، تأسيس کرد؛ ولى روابط ديپلماتيک دائم تنها با تأسيس نمايندگى ديپلماتيک، يا ترجيحا تبادل نمايندگى هاى ديپلماتيک، ايجاد مى شود.

 اين نمايندگى ها با موافقت دوجانبه و طبق درک مشترک وظايف نمايندگى ها، تأسيس مى شوند. اين وظايف در طى سده هاى گذشته تحت پذيرش عمومى قرار گرفته اند، و براساس کنوانسيون 1961 وين راجع به روابط ديپلماتيک3، شامل موارد ذيل مى باشند:

 

 

ب) حافظ منافع و اتباع کشور اعزام کننده در کشور ميزبان، تحت محدوديت هاى قانون بين الملل؛

پ) انجام مذاکرات با کشور ميزبان؛

ج) شناسايى شرايط و رويدادها در کشور ميزبان از طرق قانونى، و گزارش آنها به دولت اعزام کننده؛

د) اشاعة روابط دوستانه ميان کشور اعزام کننده و کشور ميزبان، و توسعة روابط اقتصادى، فرهنگى، و علمي.

 

سواى وظايف ديپلماتيک، اعضاى کادر ديپلماتيک يک نمايندگى در ضمن مى توانند در حيطة کنسولى نيز اقدام نمايند.

 

 

رؤساى نمايندگى ها مى توانند طبق توافق مشترک دولت هاى ذيربط، از سه رستة ذيل باشند:

 

سفرا4، فرستاده هاى مذهبي5، و ديگر رؤساى نمايندگى، داراى مقام يکسان (بطور مثال، کميسيونرهاى عالي6 مبادله شده ميان کشورهاى مشترک المنافع) که حامل استوارنامه به مقام عالى کشور7 مى باشند.

فرستاده ها8، فرستاده هاى مذهبي9، و نمايندگان پاپ10 که حامل اعتبارنامه به مقام عالى کشور مى باشند. اين رسته هم اکنون تقريبا ديگر وجود ندارد.

کاردار (داراى لقب11، در عمل12، يا سمتي13)، که حامل استوارنامه به وزارتخارجة کشورهاى ميزبان مى باشند. اين رسته نيز بسيار نادر است.

هيچ تمايزى ميان رؤساى نمايندگى بر اساس رستة آنها نمى توان غائل شد مگر از لحاظ شرايط اولويت و پروتکل، و اينکه حق دريافت توسط مقام عالى کشور معمولا مختص است به آنهاييکه داراى رستة سفير مى باشند.

 

 

 

معمول است که يک سفير ملقب به «سفير فوق العاده و تام الاختيار»14 باشد. (زمانى، يک سفير فوق العاده و تام الاختيار از لحاظ جايگاه از يک سفير مقيم15، ارشدتر بود. به همين نحو، ممکن است رئيس يک نمايندگى ملقب به «فرستادة فوق العاده و وزير تام الاختيار»16، باشد.

 

 

قبل از آنکه رئيس نمايندگى به نمايندگى اعزام شود، بصورت محرمانه پذيرش يا توافق کشور دريافت کننده تقاضا مى شود. اين پذيرش معمولا ارائه داده مى شود، ولى اگر فرض گردد که فرد مورد نظر مورد پذيرش ناست اين پذيرش ارائه نمى گردد، و در اينصورت نيازى براى ارائة دليل وجود ندارد. در عمل، يک اشارة رسمى (ولى غير تشريفاتى) کافى است تا اسم نامزد پيشنهادى پس گرفته شود.

 

 

به رئيس نمايندگى استوارنامه اى ارائه مى گردد تا اعتبار او به مقام عالى کشور ميزبان اثبات گردد. به اين استوارنامه ها در ضمن اعتماد نامه18 نيز گفته مى شود، و بعضا داراى شکلى تزيينى مى باشند. بطور مثال براى سفرا:

به (اسم کامل و سمت مقام عالى کشور دريافت کننده)

 

اعليحضرت:

من (اسم کامل سفير) را، که شهروند بسيار برجستة (نام کشور اعزام کننده) است را به عنوان نمايندة اينجانب به دولت شما به عنوان سفير فوق العاده و تام الاختيار (نام کشور اعزام کننده)، منصوب کرده ام.

او از منافع مشترک دو کشور ما آگاه بوده، و در تمايل اينجانب جهت حفظ و توسعة دوستى طولانى ما، شريک است.

 ايمان من به شخصيت والا و توانايى او، به من اطمينان کامل مى دهد که او وظايف خود را به نحو احسن و مورد پذيرش کامل شما انجام خواهد داد.

 

بنابراين، من او را به اعتماد شما واگذار مى نمايم. خواهشمندم که نظر مساعدى راجع به ايشان داشته باشيد، و اعتبار کامل به چيزهايى که از طرف (اسم کشور اعزام کننده) مى گويد، و تضمينى که وى از خواسته هاى اينجانب براى شکوفايى (اسم کشور دريافت کننده) دارد، داشته باشيد.

 

 

از مقام عالى کشور

 

(امضاى وزيرخارجه)

 

(مکان)   (تاريخ)

 

 

در کشورهاى مشترک المنافع، رجال سلطنتى، مقام عالى شانزده کشور عضو است، و هنگاميکه رؤساى نمايندگى ميان اين کشورها ردوبدل مى شوند، به آنها معرفى نامه اى از يک نخست وزير به نخست وزير ديگرى ارائه مى گردد.

 

هنگاميکه مقام عالى کشور که رجال سلطنتى است، فوت نموده و يا از سلطنت دست مى کشد، استوارنامه هاى تمامى رؤساى نمايندگى که به کشور آن مقام اعزام شده اند، باطل مى شوند؛ به همين ترتيب، استوارنامه هاى ارائه شده توسط آن مقام نيز باطل مى گردند؛ و در هر دو حالت، نياز به تجديد دارند. ولى اين مقررات، در صورت فوت يک رئيس جمهور يا پايان دورة رياست وى صدق نمى کند، و ديگر در کشورهاى دانمارک، سوئد، و هلند، قابل اجرا نيست.

 

 

يک رئيس نمايندگى داراى درجه سفيرى، زمانى وظايف خود را شروع مى نمايد که استوارنامة خود را به مقام عالى کشور ميزبان ارائه داده باشد. در برخى از کشورها (بخصوص انگليس) سفير زمانى وظايف خود را شروع مى نمايد که به وزارت ذيربط (معمولا وزارت خارجه) حضور خود در آن کشور را اطلاع داده و نسخه اى از استوارنامة خود را به آن وزارتخانه ارائه داده باشد. مراسم پذيرش رسمى رؤساى نمايندگى اکيدا به ترتيب حضور آنها جهت در دست گرفتن وظايف در کشور ميزبان، انجام مى گيرد. 

 

 

رئيس نمايندگى، بجز در شرايط استثنايى، مى بايست داراى مليت کشور اعزااست؛ ولى اين نياز لزوما براى همسر وى صدق نمى کند. در بسيارى از نهادهاى ديپلماتيک، کارمندان مى بايست جهت ازدواج با اتباع بيگانه مجوز ويژه دريافت کنند، به اين شرط که شرايط و تبعيت همسر مورد نظر، به نحوى باشد که براى شغل ديپلمات مخاطره يا مزاحمت ايجاد ننمايد. در کشورهاى عربى، قانون کلى اين است که ديپلمات ها نمى توانند با خارجى ها ازدواج نمايند، ولى در برخى مواقع، مقام عالى کشور مى تواند اجازه دهد ديپلمات با يک عرب تابعة کشور ديگر ازدواج نمايد.

 

 

اعضاى کادر ديپلماتيک يک نمايندگى مى بايست اصولا اتباع کشورى باشند که براى آن خدمت مى کنند، ولى در موارد استثنايى، مى توانند اتباع کشورى باشند که نمايندگى در آن واقع است؛ در اينصورت، اجازة صريح کشور ميزبان مى بايست اخذ شود، و اين اجازه مى تواند هر زمانى پس گرفته شود. اين نوع ديپلمات ها تنها از يکسرى مزايا و مصونيت ها برخوردار خواهند بود‌ (بعدا توضيح داده خواهد شد).

 

 

رئيس نمايندگى (و اعضاى کادر ديپلماتيک تحت رياست وى) مى توانند در صورت عدم اعتراض کشورهاى مورد نظر، داراى استوارنامه به بيش از يک کشور باشند. در اينصورت، کاردارهاى موقت19 (يا در برخى شرايط، اعضاى کادر ديپلماتيک داراى سمت پايين تر) در نمايندگى هاى ديپلماتيک آن پايتخت هاييکه رئيس نمايندگى داراى جايگاه دائم ناست، معين مى گردند.

 

 

رئيس نمايندگى (يا هر عضوى از کادر ديپلماتيک نمايندگى وى) مى تواند به عنوان نمايندة کشورش در هر سازمان بين المللى فعاليت نمايد، و در اينصورت، مطلع نمودن کشور ميزبان نياز ناست، و نمى بايست منجر به اعتراض گردد.

 

 

نمايندگى ديپلماتيک در پايتخت يک کشور تأسيس مى گردد؛ دفاتر اضافى که بخشى از نمايندگى هستند تنها زمانى در ساير نقاط کشور ميزبان تأسيس خواهند شد که آن کشور اجازة ويژه ارائه دهد. در برخى موارد نادر، بطور مثال، هلند، پايتخت ديپلماتيک (لاهه)، با پايتخت کشور (آمستردام)، فرق دارد.

 

 

وسعت نمايندگى هاى ديپلماتيک را مى توان بر اساس توافق متقابل، تعيين نمود؛ در ضمن، يک کشور ممکن است لازم باشد تعداد اعضاى يک نمايندگى را بر اساس در نظر گرفتن شرايط و وضعيت کشور ميزبان و نيازهاى نمايندگى، تعداد اعضاى آن نمايندگى را در محدوديت معقولى نگهدارد. تحت اين محدوديت ها، و با وجود آنکه اصول نمايندگى توسط خود اتباع آن کشور در نظر گرفته شده باشند، يک کشور مى بايست آزاد باشد هر شخصى را که مى خواهد به نمايندگى هاى ديپلماتيکش، منصوب نمايد. راجع به وابسته هاى نيروهاى نظامى، دريايى، و هوايى، به صلاحديد وزارت امور خارجه است که اسم افراد و پذيرش آنها را پيشاپيش، قبل از انجام هر نوع انتصابى، دريافت نمايد. يک کشور در ضمن مى تواند از پذيرش مقامات برخى دسته ها، با توجه بر اينکه اين محدوديت عارى از پايه هاى تبعيض به تمامى نمايندگى هاى ديپلماتيک در آن کشور اعمال گردد، امتناع کند.

 

 

در شرايط استثنايى، دو يا چند کشور مى توانند يک نفر را به عنوان رئيس نمايندگى به کشورى معرفى نمايند، مگر آنکه کشور ميزبان اعتراض نمايد.

 

 

 

يک کشور حق دارد رئيس يک نمايندگى يا عضوى از کادر ديپلماتيک وى را غير قابل قبول اعلام نمايد، و به دولت وى متعاقبا اين مسئله را اطلاع دهد. در اينصورت، وظايف ديپلمات پايان يافته و او فراخوانده خواهد شد (مگر آنکه شخص، تابعه يا مقيم کشورى باشد که در آن خدمت مى نمايد). اگر کشور وى اقدامى ننمايد، کشور ميزبان مى تواند از تصديق وى به عنوان عضو نمايندگى، امتناع نمايد. شخص غير قابل قبول بودن را مى توان قبل يا بعد از حضور ديپلمات، و بدون ارائة دليلى، اعلام نمود. بهمين نحو، اعضاى ادارى يا فنى را نيز مى توان غير قابل قبول اعلام نمود.

 

دو عامل اصلى جهت اعلام ديپلماتى به عنوان شخص غير قابل، قبول وجود دارد: آنهايى که ناشى از ضعف شخصى بوده، و منجر به رفتار جنايى يا مخالف اجتماع گردند؛ و اقدامات عمدى خصمانه عليه امنيت يا ديگر منافع کشور ميزبان، مرتکب شده تحت پوشش مصونيت ديپلماتيک. يک بهانة ديگر براى اعلام غير قابل قبول بودن ديپلمات، به عنوان اقدام متقابل عليه کشورى است که ديپلمات کشور اعزام کننده را شخص غير قابل قبول معرفى نمايد؛ ولى با اينکه اين طرزکار برخلاف جوهرة روابط بين الملل است، ولى متأسفانه بسيار معمول است.

 

 

 

با موافقت نمودن جهت تأسيس نمايندگى ديپلماتيک دائم22، يک کشور تلويحا پذيراى يکسرى وظايف است: مى بايست اين نوع مکان ها و مصونيت ها را به نحوى ارائه دهد که به يک نمايندگى اجازه دهد به نحو رضايت بخشى فعاليت نمايد، و مى بايست به افرادى که در نمايندگى کار مى کنند، امتيازات و مصونيت هاى لازم جهت انجام وظايف خود، بدون هراس يا ممانعت، را اعطا نمايد. اين وظايف در فصل پنجم در رابطه با «امتيازات و مصونيت هاى ديپلماتيک»، به وضوح آمده اند.

 

 

انجام روابط ديپلماتيک در صورت فقدان يک نمايندگى ديپلماتيک دائم يا هنگام قطع روابط ديپلماتيک

 

هيچ کشورى در تمامى پايتخت هاى جهان داراى نمايندگى ديپلماتيک ناست؛ اکثرا مى بايست گزيده اى بوده، و منافع ملى خود را در قبال هزينه هاى مربوطه، بسنجند. مشکل نبود نمايندگى ديپلماتيک دائم در کشور بخصوصى را مى توان از طريق چهار راه ذيل، حل نمود:

 

الف) توسط تقاضا از دولتى که داراى نمايندگى دائم در کشور مورد نظر است، جهت اقدام از جانب آن کشور، که اين کار را مى تواند با پذيرش کشور ميزبان انجام دهد. در اين شرايط، رئيس نمايندگى دائم معمولا اقدامات خود را به تبادل پيامها ميان دو دولت مورد نظر و اوامر کنسولى، محدود مى سازد؛ و اگر تضادى ميان منافع دولت خود و دولت خارجى که او از جانب آن اقدام مى نمايد ايجاد گردد، منافع دولت وى ارجحيت دارد؛

 

ب) با ارائة استوار نامه به يکى از رؤساى نمايندگى هاى مقيم در کشور ديگر، به عنوان رئيس نمايندگى غير مقيم23 يا ناظر در کشور ميزبان؛

 

د) توسط تأسيس يک نمايندگى ديپلماتيک به رياست رئيس نمايندگى غير مقيم داراى استوارنامه، ولى همراه با انتصاب يک کاردار موقت. در عمل، بخاطر دشوارى برخى کشورها جهت پيدا نمودن ديپلماتهاى ارشد مناسب جهت انتصاب به سمت هاى مورد نظر، غير معمول نيست که کشور ميزبان نپذيرد يک نمايندگى توسط يک ديپلمات داراى رستة پايين تر اداره گردد؛

 

ج) توسط ارائة استوارنامه به يک مقام بسيار ارشد (بطور مثال دبير دائم وزارت خارجه)24 به عنوان رئيس نمايندگى غير دائم يا ناظر در کشورهاى متعدد، در حاليکه در پايتخت خود مقيم است.

 

در برخى مواقع، نمايندگى هاى ديپلماتيک را مى توان در نتيجة توافق متقابل ميان کشورهاى مورد نظر، تعطيل نمود، بطور مثال به اين دليل که شرايط تغيير يافته منجر به غيرضرورى بودن يا غير اقتصادى بودن آن نمايندگى شده اند. نمايندگى ها را در ضمن مى توان بخاطر اقدام عمدى سياست خارجى تعطيل نمود، و در عصر انجام ديپلماسى با توسل به نيروى نظامي25، تعطيل نمودن يک نمايندگى با پى آمد قطع روابط ديپلماتيک، يک پيش درآمد منطقى براى جنگ بود؛ در عمل، تهديد اين نوع اقدام توسط قدرتى بزرگتر، معمولا کافى بود تا قدرت کوچکتر را متقاعد سازد در سياست خارجى خود تجديد نظر نمايد. امروزه، از اين مانور گهگاه استفاده مى گردد، نه به عنوان تهديد، بلکه به عنوان اعتراض؛ ولى با اين همه، تأثير اين عمل محدود بوده، و معمولا در قبال دردسرى که براى طرفين ايجاد مى نمايد، نامتناسب است.

 

حتى هنگاميکه يک نمايندگى تعطيل گشته و روابط ديپلماتيک رسما قطع شده اند، ارتباطات از ميان نمى روند: کشورهاى جهان به اندازة بسيار زيادى بيکديگر وابسته هستند، و روابط ديپلماتيک عمدتا به انواع مختلفى مانند قبل ادامه مى يابند، ولى (در صورتيکه کشور ميزبان اعتراضى ننمايد) از طريق ميانجى يا دخالت دولت ثالثى که در آن کشور داراى نمايندگى دائم است. در برخى مواقع، تنها رئيس نمايندگى محل را ترک مى نمايد، معمولا براى «مشاوره»، و در طى زمان کوتاهى بازمى گردد.

 

در مواقع جدى تر، رئيس نمايندگى به همراه عمدة کارمندان نمايندگى محل را ترک مى نمايند، و تنها يک «دفتر حافظ منافع»26 در نمايندگى کشور ثالث، به جا مى گذارند، که داراى قدرت محافظت از منافع آن کشور است. کارمندان دفتر حافظ منافع، مزايا و مصونيت هاى ديپلماتيک خود را حفظ نموده، و با دولت خود تحت عنوان دولت حافظ ارتباط دارند، و به نحو معمول فعاليت مى نمايند، باستثناى اينکه آنها اجازه ندارند پرچم ملى يا نشان ملى خود را بر فراز محل کار خود باهتزاز درآورند. اگر آنها پرچم يا نشانى را به نمايش درآورند، مى بايست متعلق به کشور ثالث مربوطه باشد.