تحلیل کنوانسیون رژیم حقوقی خزر از منظر فرصت ها و تهدیدها

دیپلماسی ایرانی:

مقدمه :

سران کشورهای ساحلی دریای خزر روز یکشنبه 21 مرداد 1397 در شهر بندری آکتائو قزاقستان به همراه وزیران امور خارجه این کشورها، کنوانسیون خزر را امضاء کردند. این معاهده مهم سرانجام بعد از 21 سال مذاکرات در سطح معاونین وزرای امور خارجه و نمایندگان ویژه کشورها در امور خزر به راهکارهای اصولی دست یافت که از یک سال و نیم پیش وارد مرحله تازه ای شده بود. دراین مرحله همه پنج کشور پذیرفتند براساس آنچه تاکنون در پنج اجلاس سران در تهران، عشق آباد، باکو و آستاراخان روسیه و آکتائو قزاقستان بدست آمده بود، متن پذیرفته شده در اجلاس وزرای امور خارجه در بهمن ماه 1395  را  کاملتر و تائید کنند. 

بر اساس این متن موضوع تعیین خطوط مرزی و مبدا سرزمین های مجاور خزر، در بخش جنوبی بین ایران و جمهوری آذربایجان از یک سو و بین ایران و ترکمنستان از سوی دیگر موکول به مذاکرات آتی بین این سه کشور شد. قرار شده  زمانی که مذاکرات به این سه کشور به نتیجه برسد، مواد توافق شده با جلب توافق هر پنج کشور، به کنوانسیون خزر اضافه شود. در اجلاس آکتائو، علاوه بر کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر، شش موافقتنامه دیگر به امضا رسید که هر کدام از آنها می تواند زمینه های مناسبی برای همکاری های آینده بین پنج کشور فراهم کند.

در مطلب پیش رو تلاش شده بر اساس روش تحلیل SWTO متن کنوانسیون رژیم حقوقی خزر، بررسی شود. در این روش برای ساده سازی کار مهمترین فرصت ها و تهدیدها و نقاط قوت و ضعف این کنوانسیون بدون توجه به عوامل داخلی و یا خارجی از منظر منافع ملی ایران ارزیابی شده است.  

الف: فرصت ها و تهدیدها 

1- کنوانسیون خزر با آنکه در باره بیش از نود درصد موضوع های مهم تعیین تکلیف کرده اما ده درصد باقی مانده بسیار مهم و تاثیرگذار است. از جمله تعیین خطوط مرزی آبی بین ایران و جمهوری آذربایجان و ایران وترکمنستان و تعیین مبدا سرزمینی برای این سه کشور در خزر تاثیر تعیین کننده برای هر سه کشور در آینده دارد. به نظر می رسد مذاکرات سختی در این زمینه در پیش باشد.

2- درماده یک که 15 مفهوم کلیدی کنوانسیون را تعریف کرده درباره تعریف دریای خزر آمده است: «دریای خزر توده آبی محصور شده به وسیله قلمرو خشکی طرف‌ها و ترسیم شده بر روی نقشه‌های ناوبری دریایی منتشره توسط اداره کل ناوبری واقیانوس‌شناسی وزارت دفاع فدراسیون روسیه، سن‌پترزبورگ، با مقیاس 1.750000به شماره 31003، نشر آرشیوی مورخ 1997.4.17، منتشر شده درسال 1998؛ شماره 31004، نشر آرشیوی مورخ 1998.7.4، منتشر شده در سال 1999؛ شماره 31005، نشر آرشیوی مورخ 1996.11.16، منتشر شده در سال 1998 که رونوشت مصدق آنها پیوست این کنوانسیون و جزء لاینفک آن می‌باشد.»

از آنجا که خزر براساس این تعریف یک توده آبی محصور در خشکی ذکر شده مشمول حقوق دریاها نمی شود و ازجهت آنکه در عمل دریای خزر در چارچوب حقوق دریاچه ها قرار می گیرد امری مثبت است. زیرا مانع از آمد و شد کشتی سایر کشورها بدون هماهنگی با پنج کشور ساحلی می شود و بر اساس ماده سوم بند یازدهم منحصر به کشتی هایی است که از پرچم یکی از کشورهای ساحلی استفاده کنند.   
اما نکته مهم در این ماده آن است که با گذشت بیش از ربع قرن از فروپاشی شوروی، در این ماده همچنان به نقشه های تهیه شده توسط وزرات دفاع روسیه استناد شده است. انتظار می رفت در 25 سال گذشته از طریق مشارکت جمعی این امکان برای چهار کشور ساحلی خزر بوجود می آمد تا از طریق همکاری با روسیه نقشه های توافق شده بین کارشناسان هر پنج کشور پس از مطالعات زمین شناسی و جغرافیایی و اقیانوس شناسی بدست می آمد. اما درحال حاضر مستندات نقشه برداری از خزر براساس اسناد و نقشه هایی است که در وزارت دفاع روسیه تهیه شده است. 

3- یکی از مشکلات مهم کنوانسیون خزر این است که بخاطر به نتیجه رسیدن مذاکرات، طرفهای مذاکره کننده تلاش کردند در موارد حساس که احتمال بروز اختلاف وجود داشت، از وارد شدن به جزئیات خوداری کنند. درنتیجه  در موارد مهمی که باید برای جلوگیری ازسوء تفاهم آینده و تفسیرهای گوناگون وارد جزئیات می شدند، به بیان کلیات اکتفاء کردند. به عنوان نمونه در ماده دوم بند 2 می خوانیم:

«این کنوانسیون حقوق و تعهدات طرف‌ها در مورد استفاده از دریای خزر شامل آب‌ها، بستر، زیربستر، منابع طبیعی آن و فضای هوایی بر فراز دریا را تعیین و تنظیم می‌کند.» اما در متن هیچ اشاره به این موضوع نمی شود که حقوق و تعهدات طرفها در بستر و زیر بستر چگونه تعیین می شود و اگر مذاکرات به نتیجه نرسید چه باید کرد. 

4- درماده هفتم بویژه در بند دوم در باره تعیین حدود آب های سرزمینی مواردی مطرح شده است که احتمال تفسیرهای گوناگون از آن وجود دارد و همین مساله ممکن موجب به نتیجه نرسیدن مذاکرات آتی در باره تعیین مرزهای آبی شود. 

در بند دوم ماده هفتم کنوانسیون رژیم حقوقی خزرمی خوانیم: «به منظور تعیین حد خارجی آب‌های سرزمینی، دورترین تاسیسات دائمی بندری که جزء لاینفک سامانه بندر را تشکیل می‌دهد، به عنوان بخش تشکیل دهنده ساحل محسوب خواهد شد. تاسیسات دور از ساحل و جزایر مصنوعی نباید به عنوان تاسیسات دائمی بندری محسوب شود.» همانطور که ملاحظه می شود ملاک برای تعیین حد خارجی آبهای سرزمینی دورترین تاسیسات دائمی بندری معرفی شده است. به دلیل تَعَقر داشتن و مُضَرس بودن سواحل ایران در خزر، برای ایران بسیار مهم است که خط آستارا – حسنقلی به عنوان مبداء شروع آبهای سرزمینی شناخته شود و پیش از آن آبهای داخلی ایران محاسبه شود. البته پذیرش این موضوع منوط به توافق با طرفهای ترکمنستان و آذربایجان است اما با توجه به اینکه بر اساس ماده اول در تعریف خط مبدا به صراحت آمده است: «روش تعیین خطوط مبدأ مستقیم باید در موافقتنامه جداگانه‌ای بین همه طرف‌ها تعیین شود. چنانچه شکل ساحل، یک کشور ساحلی را در تعیین آب‌های داخلی‌اش آشکارا در وضعیت نامساعدی قراردهد، این وضعیت هنگام ایجاد روش فوق به منظور دستیابی به تفاهم میان تمامی طرف‌ها مدنظر قرار خواهد گرفت.» انتظار می رود طرف های مقابل بر اساس اصل انصاف در حقوق بین الملل و در نظر گرفتن منافع متقابل در همکاری در خزر با ایران در این مورد به توافق برسند زیرا این حداقل موضوع مورد انتظار برای ایران از مذاکرات آتی خواهد بود. آوردن چنین پارگرافی در متن اصلی کنوانسیون یک فرصت مناسب برای به نتیجه رساندن مذاکرات آتی خواهد بود. 

5- اجازه عبور لوله های نفت و گاز از بستر خزر که در ماده 14 به رسمیت شناخته شده است هم یک فرصت می تواند باشد به جهت آنکه به ترکمنستان اجازه می دهد از خزر بتواند برای صادرات گاز استفاده کند. این اگرچه ممکن است برای ایران مطلوب نباشد زیرا ایران ترجیح می دهد گاز ترکمنستان ازایران به ترکیه و اروپا منتقل شود اما در واقع می تواند فرصتی برای همکاری سه جانبه بین ایران، ترکمنستان و جمهوری آذربایجان هم باشد زیرا برای تداوم همکاری های منطقه ای گره زدن منافع اقتصادی به یکدیگر می تواند پایداری همکاری ها را درسایر زمینه ها تضمین کند. در همین حال این موضوع یک نوع تهدید هم برای آلودگی محیط زیست خزر محسوب می شود. بویژه که ممکن است با زمین لرزه های احتمالی به فاجعه زیست محیطی تبدیل شود. با این حال در ماده 14 بند دوم کنوانسیون تاکیده شده «مشروط بر آن که پروژه‌های آنها با استانداردهای زیست‌محیطی و الزامات مندرج در موافقتنامه‌های بین‌المللی که طرف‌ها عضو آن هستند از جمله کنوانسیون چارچوب حفاظت از محیط‌زیست دریایی دریای خزر و پروتکل‌های مربوطه آن مطابقت داشته باشد.» این خود تا حدودی می تواند نگرانی های موجود را کاهش دهد در صورتی که  ملاحظات زیست محیطی از سوی طرفهای مجری پروژه ها و بهره برداران و کشورهای ذی نفع بطور کامل در نظر گرفته شد. 

ب: نقاط قوت و ضعف

1- کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر از جهت آن که سرانجام بعد از دو دهه مذاکرات بین کارشناسان، نمایندگان کشورها در امور خزر و اجلاس های متعدد در سطح معاونین و ورزای امور خارجه و حداقل پنج نشست رسمی در سطح سران به متنی رسیده است که زمینه ساز رفع اختلاف های موجود و فراهم کننده بسترهای مناسب برای همکاری درزمینه های مختلف سیاسی، امنیتی، نظامی، اقتصادی و زیست محیطی و علمی شده است گامی اساسی و  رو به جلو برای هر پنج کشور محسوب می شود. 

این مساله بویژه از آن جهت اهمیت دارد که جنبه های مثبت دو قرار داد مهم و پایه رژیم حقوقی دریای خزرکه در سالهای 1299 ش (1921م) و 1319 ش (1940م)  بین ایران و شوروی امضاء شده بود در این کنوانسیون وارد شده از جمله مشاء بودن سطح دریای خزر برای کشتیرانی هر پنج کشور  و موارد منفی آن دو قرار داد بویژه فصل ششم و هفتم قرارداد هشتم اسفند 1299ش (26 فوریه 1921 م) بین ایران و روسیه که ناقض حاکمیت ملی ایران بود، کنار گذاشته شده است. 

2- کنوانسیون خزر در ماده اول مفاهیم پایه را به گونه ای تعریف کرده است که نتوان برداشت متفاوتی از موضوع های مطرح شده ازاین کنوانسیون را ارائه کرد. از این جهت یک نقطه قوت است اما بخاطر اینکه در موضوع های مورد اختلاف صرفا به مذاکرات بین اعضاء اکتفاء کرده نقصی جدی مشاهده می شود در این مورد در ماده 21 بند اول و دوم  آمده است: «1. اختلافات و مناقشات راجع به تفسیر و اجرای این کنوانسیون باید توسط طرف‌ها از طریق رایزنی‌ها و مذاکرات حل و فصل شود. 2. هرگونه اختلاف بین طرف‌ها در رابطه با تفسیر یا اجرای این کنوانسیون که طبق بند 1 این ماده حل‌وفصل نشود، می‌تواند با صلاحدید طرف‌ها برای حل‌وفصل به سایر روش‌های مسالمت‌آمیز که در حقوق بین‌الملل پیش‌بینی شده، ارجاع شود.» متاسفانه این ماده به این سئوال مهم پاسخ نمی دهد که اگر کشورها به هر دلیل در باره یک یا چند موضوع اختلاف پیدا کردند و نتوانستند آن اختلاف را بین خود حل کنند از کدام روش های مسالمت آمیز در حقوق بین الملل باید استفاده کنند؟ به نظر می رسد لازم بود در اینجا به یک یا چند مورد ازاین روش ها یا مراکز بین المللی مانند دیوان بین المللی لاهه اشاره می شد. 

3- در ماده یازدهم کنوانسیون رژیم حقوقی خزر که تفصیلی ترین ماده این کنوانسیون محسوب می شود چهل موضوع مهم در16 بند که بعضی از بندها خود شامل چند موضوع می شود به موارد مهمی در باره کشتیرانی و حق انحصاری استفاده از پرچم کشورهای ساحلی کشورها در خزر به تفصیل پرداخته است. همچنین در باره موضوع برگزاری رزمایش و استفاده از تجهیزات نظامی در خزر به موارد مهمی اشاره دارد. این ماده و بندهای مربوط به آن از جهت آن که بنوعی حضور نیروی نظامی بیگانه در خزر را منع می کند،  نقطه قوت بسیار مهمی برای این کنوانسیون محسوب می شود که می تواند به فرصتی برای تبدیل شدن خزر به دریای صلح و دوستی کمک کند. اما از آنجایی که مشخص نکرده اگر کشوری خارج از منطقه خزر تحت پرچم یکی از کشورهای ساحلی خزر اقدام به استفاده از کشتی نظامی کرد یا در رزمایش در آبهای مشاء خزر شرکت کند، در این صورت آیا دیگر کشورهای ساحلی خزر حق اعتراض خواهند داشت و یا اگر کشور مورد نظر به اعتراض توجه نکرد چه کار باید کرد. این نکته از آن جهت مهم است که کنوانسیون خزر باید مانع از هرگونه نظامی گری در خزر بطور عام و بصورت خاص مانع از مداخله کشورهای فرامنطقه ای و غیر ساحلی در خزر بشود.  

4- این واقعیت که مرزها و حدود آبهای سرزمینی در کنوانسیون به صراحت مشخص نشده از یک سو نقطه ضعف مهمی است زیرا طرفها می توانستند تا زمان نهایی شدن تحدید سرزمین ها و مشخص شدن مرزهای آبی از امضای این کنوانسیون اجتناب کنند، اما به همان دلیلی که در ابتدای بحث اشاره شد آنها ترجیح داده اند از مزایای این کنوانسیون فعلا بهره بردای شود تا بین طرفهای کشورهای جنوب خزر توافق نهایی حاصل شود.

نتیجه:

1- کنوانسیون خزر از جهت اینکه منابع نفت و گاز را به عنوان مهم ترین  موضوع در حدود سرزمینی تعیین تکلیف کرده است راه را برای همکاری های آینده باز کرد. بویژه که کلیه طرفها پذیرفته اند در مناطق مورد اختلاف دست به اکتشاف یا بهره برداری در زمینه نفت و گاز نزنند تا آنکه بعدا یا محدوده های مورد اختلاف تعیین تکلیف شوند و یا بر سر بهره برداری مشترک به توافق برسند. 

2-  کنوانسیون با آنکه مشکلات خاص خود را دارد اما از مزایای غیر قابل تردیدی برخوردار است که برای اکثریت مردم ایران قابل درک است. به شرط آنکه از جوسازی های جناحی و گروهی مبنی بر سیاسی شدن موضوع ملی تعیین حدود سرزمینی اجتناب شود و بجای آن به سمت ایجاد اجماع داخلی در جریان مذاکرات آتی پیش برویم. در این مسیر باید همه امکانات کشور بسیج شود تا ضمن بالا بردن قدرت چانه زنی ایران با طرفهای ترکمنستان و جمهوری آذربایجان به سهم مناسب و منصفانه و عادلانه در همه ابعاد آن در خزر دست پیدا کنیم. بی شک برای رسیدن به تفاهم باید به ملاحظات طرف مقابل هم توجه منطقی داشته باشم.

3-  تعیین درصد برای تقسیم خزر از ابتدای مطرح شده غلط بوده و باید پذیرفت که خزر را نمی توان بصورت درصدی تقسیم کرد اما به هر حال باید برای افکار عمومی به دقت توضیح داده شود چه دلایلی موجب شده که ایران برای ایجاد تفاهم بین پنج کشور، از موضوع 20 درصد خزر که سالها مطرح می شد، دست کشیده است. 

4- به نظرمی رسد باید از هم اکنون برای مذاکرات آتی خزر با طرف های آذربایجان و ترکمنستان پیوست. رسانه ای مناسب برای توجیه افکار عمومی فراهم شود تا بتوانیم عزم و باور ملی را برای رسیدن به سهم منصفانه و عادلانه در خزر به کار گیریم.  

5- تثبیت حاکمیت ملی و تمامیت ارضی ایران از طریق تعامل سازنده با سایر کشورهای حوزه خزر کاملا امکان پذیر است و بی تردید تثبیت و تداوم امنیت خزر و رفع بحران و تنش های احتمالی و جلوگیری ازتبدیل شدن حوزه خزر به کانون بحران و تنش در سایه اجرای توافق های بدست آمده بویژه بخش  امنیتی آن فراهم می شود.

6- جلوگیری از رفع برخی محدودیت های سابق برای ایران از طریق جا انداختن خط آستارا- حسنقلی به عنوان خط مبدا برای محاسبات حوزه آبهای سرزمینی تا 15 مایل دریایی بعد از آن و حوزه ماهیگیری تا ده مایل دریایی بعد از آبهای سرزمینی که در نهایت مناطق پشت این خط را به عنوان آبهای داخلی ایران محسوب شود.