تحکیم موقعیت شورای امنیت در گرو مقابله با داعش است

دکتر جمشید ممتاز حقوقدان*

دیپلماسی ایرانی: اولین بار سال 1972 سازمان ملل بحث مقابله با ترورسیسم را مطرح کرد. موضوع تروریست پس از واقعه دلخراش بازی های المپیک مونیخ که کماندوهای فلسطینی، ورزشکاران اسرائیلی را به گروگان گرفتند و متاسفانه به دنبال آن تعداد زیادی از آنها را کشتند مطرح شد که این موضوع برای دبیر کل وقت سازمان ملل قابل قبول نبود و بدین لحاظ بحث مبارزه با تروریسم و تدوین کنوانسیون جامع در این زمینه در دستور کار مجمع عمومی سازمان ملل قرار گرفت. هرچند که خیلی زود متوجه شدند اولا تنظیم این کنوانسیون جامعی که دبیرکل پیشنهاد آن را داده در شرایط آن زمان قابل دسترسی نیست و علت دوم نیز که سبب شد این موضوع به سرعت به فراموشی سپرده شود این بود که آقای یاسر عرفات، رهبر فلسطینی ها اعلام کرد از ادامه فعالیت های نظامی در خارج از فلسطین خودداری خواهد کرد و اقداماتی شبیه اقدامات مونیخ انجام نخواهد داد و بدین ترتیب خیال کشورهای غربی را راحت کرد که دیگر در فلسطین اشغالی اقدامات نظامی به عمل نخواهد آورد و به دنبال آن نیز نیروهای آزادی بخش که در پرتغال می جنگیدند نیز اعلام کردند اقدامات خود را در آفریقا و فلسطین متوقف خواهند کرد و این سبب شد که موضوع به تنظیم کنوانسیون جامع برای مقابله با تروریسم به دست فراموشی سپرده شد.

اما با شروع فعالیت طالبان و اقدامات تروریستی که در سال های 1998 و1999 انجام داد به ویژه انفجار سفارت امریکا در نایروبی و دارالسلام و حمله به کنسولگری ایران در مزار شریف این موضوع به صورت گسترده تر مورد توجه قرا گرفت و جالب این که در قطعنامه هایی هم که آن زمان در شورای امنیت صار شد به این سه واقعه اشاره داشتند و نسبت به آنها اظهار تاسف کردند و این سبب شد که آن زمان مساله تروریسم در دستور کار شورای امنیت قرار گیرد زیرا متوجه شدند که این موارد فراتر از کنوانسیون های موضعی برای مقابله با تروریسم بود و نیاز به کنوانسیون جامع و کامل در این زمینه احساس شد. به این ترتیب در کنار فعالیت شورای امنیت ما شاهد شروع مجدد کمیته 6 بنا بر طرح مسئله کنوانسیون جامع شدیم که هنوز هم بعد از گذشت بیست سال در کمیته 6 نتوانستیم به توافقی در زمینه تنظیم کنوانسیون جامع برای مقابله با تروریسم دست یابیم. هرچند که دو رکن اصلی سازمان ملل شورای امنیت و مجمع عمومی این سازمان به این مساله توجه دارند و این موضوع را در دستور کار دارند که بنده این فعالیت ها را در دو مرحله فعالیت های شورای امنیت و نقش مجمع عمومی و ناکامی های مجمع عمومی در تنظیم یک کنوانسیون جامع، به صورت خلاصه طرح خواهم کرد.

شورای امنیت قبل از شروع فعالیت طالبان در اولین جلسه ای که در ژانویه 1992 در سطح سران تشکیل داد، به این موضوع پرداخت و اعلامیه ای بعد از این جلسه به تصویب رسید. از جمله مسائلی که در این اعلامیه مطرح شد ضرورت مقابله با تروریسم به عنوان یک نگرانی بزرگ برای جامعه بین المللی بود. تروریسم می تواند تهدیدی علیه صلح و امنیت بین الملی باشد و در قطعنامه های بین المللی شورای امنیت همواره به این موضوع تاکید شده که ترورسیم تهدیدی است علیه صلح و امنیت بین المللی و این ارتباط بین تروریسم و صلح و امنیت بین المللی طبیعتا زمینه را آماده می کند تا شورای امنیت بتواند مبنای موجهی برای مقابله با این پدیده شوم داشته باشد به عبات دیگر می توان گفت شورای امنیت هم به نحوی از فصل 6 و هم از فصل منشور استفاده می کند. اما بنده تاکیدم بر مواردی خواهد بود که شورای امنیت برای مقابله با تروریسم از فصل 7 منشور استفاده می کند یعنی تهدید علیه صلح نقض صلح. شورای امنیت در این زمینه قطعنامه هایی را صادر کرد و در مواردی هم اصل را بر این می گذاشت که عملیات ترورسیتی در حکم نقض صلح است یعنی عملا فعالیت های تروریستی را در حکم مخاصمه مسلحانه تلقی کرده و از امکاناتی که بر اساس فصل 7 برای آن درنظر گرفته شده استفاده کرد که در این مورد در دو قطعنامه 1267 و قطعنامه 1333 که هر دو در قالب فصل 7 بودند صادر شد.

مطلبی که جالب است این که برای بار اول شورای امنیت از دولت هایی که تروریست های فعال در سرزمینشان حضور دارند می خواهد که این افراد را به مقاماتی که آمادگی محاکمه آنها را دارند تحویل دهند که در آن زمان بحث بن لادن مطرح شد. در قرارداد 1267خواسته شورای امنیت این بود که دولت افغانستان این فرد را تحویل مقامات آمریکایی دهد که این اتفاق نیفتاد و نهایتا شورای امنیت تشکیل کمیته تحریم دولت افغانستان را به دلیل حمایت از فعالیت های ترورسیتی مطرح کرد.

مطلبی که به نظر من  جالب است این که در قطعنامه دوم 1333 در سال 2000 فهرستی از افرادی که در فعالیت های تروریستی نقش داشتند به تدریج تکمیل شد که برخی از این افراد کاملا بی گناه بودند و عده ای از افراد بی گناه که اسامی آنها در فهرست ضمیمه شورای امنیت بود و از حقوق اجتماعی خود محروم شدند.

مساله اسامی این بود که این افراد معتقد بودند درج اسامی مورد نظر ناقض حقوق بنیادین افراد است. به عبارتی دیگر بدون این که با این افراد تماسی برقرار شده باشد، تحقیق جدی درباره آنها شده باشد که آیا این ها در عملیات تروریستی مشارکت دارند یا خیر و این امکانات به آنها داده شده باشد که از خود دفاع کنند، اسامی آنها را در فهرست قرار دادند و از دولت های اروپایی و همه دولت ها خواستند که حساب های این افراد را مسدود کنند، مانع سفر آنها شوند و حقوق بنیادین این افراد نادیده گرفته شود.

رای اول در یکی از پرونده ها اصل را بر این می گذارد که ما می توانیم بر اساس ماده 103 منشور ملل متحد که صحبت از تعارض بین تعهدات منشوری و تعهدات قراردادی می کند، تعهدات منشوری را محکوم بدانیم. در صورتی که در رای 2008 دیوان مطلب را نمی پذیرد و اعلام می شود که برای اجرای مصوبات شورای امنیت یعنی اعمال تحریم ها و اجرای دستورات شورای امنیت و مسدود کردن حساب یا ممنوعیت سفر باید حقوق بنیادین افراد رعایت شود، باید کشورهایی که می خواهند قطعنامه های شورای امنیت را اجرا کنند، تعهدات بنیادین بشر را مورد نظر قرار دهند.

رای 3 سپتامبر 2008 آغاز یک جریان جدید در شورای امنیت بود. این نشان می دهد که رای یک محکمه منطقه ای به چه نحو می تواند بر سیاست شورای امنیت تاثیرگذار باشد و تعدادی از دولت های طرفدار حقوق بشر هم نسبت به این مساله که شورای امنیت بدون بررسی لازم افرادی را در این فهرست درج می کند، اقداماتی را به عمل آوردند که از جمله آنها می توان دولت های سوئیس، آلمان و سوئد را نام برد که نسبت به عملکرد شورای امنیت بسیار با انتقاد نگاه کردند و این سبب شد که قعطنامه 1904 شورای امنیت در تاریخ 17 دسامبر 2009 صادر شود.

شورای امنیت به خود آمد و یک سیستمی را ایجاد کرد که تحقیق بیشتری به عمل بیاید و در صورتی که به نتیجه رسیدند فرد بی گناه است، نام وی را از لیست خارج کنند و به افرادی که نامشان در لیست است این امکان را بدهند که با میانجگری شورای امنیت وارد مذاکره شوند و بتوانند از خود دفاع کنند. این اتفاق افتاد و دولت آمریکا که مبتکر اصلی پیشنهاد درج اسامی در لیست بود، متوجه شد که باید به خود بیاید و این گونه نیست که اسامی را به این کمیته ارائه کند و کمیته چشم بسته اسامی را در فهرست قرار دهد. اکنون هم نقش میانجی نقش بسیار مهمی است. حقوق بشر در عملکرد شورای امنیت با وجود تمام بدبینی هایش نسبت به شواری امنیت حداقل در این جا موثر واقع شد که شورای امنیت اقداماتی را با رعایت قواعد حقوق بشر انجام دهد.

 مورد بعدی مساله استفاده از مفهوم نقض صلح است. بعد از فاجعه 11 سپتامبر مساله در یک ابعاد دیگری مطرح می شود و نهایتا شورای امنیت با استناد به ماده 51 منشور ملل متحد بر مقدمه قطعنامه 1368 که فردای حمله به برج های دوقلو به تصویب شورای امنیت می رسد متذکر می شود که بر اساس ماده 51 منشور، دولت ها این حق را دارند که به صورت فردی و جمعی از خودشان دفاع کنند. به عبارتی شورای امنیت حمله 11 سپتامبر را در حکم حمله مسلحانه تلقی کرد و متاسفانه عکس العملی هم توسط دیگر دولت ها شاهد نبودیم و بر اساس این مطلب که در مقدمه آمده سه ماه بعد ایالات متحده آمریکا به افغانستان حمله می کند و هیچ کسی هم حرف نمی زند و اعتراض نمی کند، یک تفسیر موسع به بهانه مقابله با تروریسم از ماده 51 منشور ملل متحد می شود. بحث هایی در این باره پیش آمد مبنی بر این که آیا ماده 51 منشور، حاکم بر روابط بین دولت ها است؟ یا می تواند حاکم بر روابط بین دولت ها و بازیگران غیر دولتی باشد. این جا یک اختلاف نظر مهمی بین شورای امنیت و دیوان بین المللی دادگستری وجود دارد. شورای امنیت در موارد متعددی از جمله مورد اول برداشتش این است که ماده 51 به هیچ وجه این موضوع را محدود نکرده و وقتی حمله مسلحانه توسط یک دولت رخ داد، حق دفاع مشروع بر اساس ماده 51 وجود دارد. در نظر مشورتی 2004 دیوار حائل این مساله مطرح می شود، ولی دیوان عکس حرف شورای امنیت را می زند و می گوید دولت اسرائیل برای ساخت دیوار حائل در زمین های اشغالی به ماده 51 استناد می کند و اصلا مطرح نمی کند که این عملیات برای مقابله به اصطلاح تروریست های فلسطینی است که سبب شده ما از خود دفاع کنیم و این دیوار حائل را برای حفظ جان و امنیت شهرک های اسرائیلی - یهودی در فلسطین انجام دهیم. دیوان این را رد می کند و تاکیدش بر تفسیر محدود ماده 51 منشور ملل متحد است.

فکر می کنم مقابله شورای امنیت با داعش این فرصت را مجددا به شورای امنیت می دهد که موضع خود را تحکیم کند. قطعنامه 2249، 20 نوامبر 2015 در خصوص فعالیت های تروریستی در پاریس و کشته شدن بیش از 140 نفر در این عملیات، جالب این است که این قطعنامه هم اصل را بر این می گذارد که حملات تروریستی پاریس، بروکسل، مادرید و استانبول در حکم حمله مسلحانه است و حالت جنگ را نهایتا اعلام می کند. در این قطعنامه آمده دولت هایی که این آمادگی را دارند که علیه تروریسم داعش در عراق و سوریه اقدام کنند، از تمام ابزارهای ضروری می توانند استفاده کنند. مشروط بر این که این اقدامات منطبق با منشور ملل متحد و حقوق بین الملل باشد، ولی این مشکل را حل نمی کند و دو برابر هم می کند؛ چرا که نه حقوق بین الملل شفاف است و نه منشور ملل متحد.

در مورد ماده 2 بند 4، منع توسل به زور و ماده 51 بعضی از کشورهای غربی از کشور سوریه درخواست مجوز می کنند تا به مواضع داعش در سوریه حمله کنند و سوریه هم مجوز نمی دهد. کشورهای غربی فرانسه، بلژیک، آمریکا، انگلستان و استرالیا که توانایی مقابله را داشتند نامه هایی را به شورای امنیت می فرستند و در این نامه ها همگی تاکید دارند که بر اساس ماده 51 منشور ملل متحد اقدام می کنیم و به زور متوسل می شویم. هیچ کس هم عکس العملی نشان نمی دهد. عملکرد در حقوق بین الملل در مساله حقوق بین الملل نقش اساسی دارد و این سکوت های مرگبار در شکل گیری یک سلسله قواعدی که مطمئنا به نفع ما نیست، بسیار ضرر و زیان به دنبال دارد.

این اقدامات که انجام شد بعد از تصویب قطعنامه در مورد داعش، طالبان و برج های دوقلو کفه ترازو را با در نظر گرفتن عملکرد به نفع آن دسته از حقوقدانان و دولت هایی که یک تفسیر موسعی از ماده 51 دارند، متمایل می کند، که ماده 2 بند 4 هم در این امر اهمیت داشت و باید گفت ماده 2 بند 4 چه نوع توسل به زوری را منع می کند. عده ای معتقدند توسل به زوری را منع می کنند که بر اصل تمامیت ارضی و استقلال سیاسی دولت مورد حمله صدمه بزند. بنیانگذار این تفکر غلط دولت انگلستان بود که آقای بان کی مون هم از این نظر پشتیبانی می کرد و به نوعی می پذیرد بدون صدور مجوز این امکان وجود دارد که با استناد به ماده 51 و تفسیر شده ماده 2 بند 4 منشور به منطقه ای حمله شود. همچنین دبیرکل بر این موضوع تاکید دارد وقتی یک دولتی توانایی مقابله ندارد دست دیگر دولت ها برای اقدامات لازم با تفسیر از مواد 51 و 2 بند 4 و اقدامات قهر آمیز باز است.

اگر مجمع در کارش موفق شود که آن هم تنظیم یک کنوانسیون جامع است این امر دست شورای امنیت را باز می گذارد. یعنی بدون در نظر گرفتن مبانی اساسی حقوق بین الملل قطعنامه هایی را صادر کند؛ ضرورت دارد یک کنوانسیون جامع به وجود آید تا بر اساس آن کنوانسیون، دولت ها بر علیه تروریسم عمل کنند نه این که شورای امنیت مورد به مورد عمل کند و دستش باز باشد و در مواردی مبانی اساسی حقوق بین الملل را نادیده گیرد.

کنواسیون جامع به چه معنی است؟ کنوانسیون جامع به این معنی است که بدون این که به صورت حوزه ای عمل کنیم یک تعریف جامعی را از تروریسم ارائه کنیم و ترتیباتی را برای مقابله با نادیده گرفتن این تعریف، فراهم کنیم. این کار به صورت حوزه ای انجام گرفته است، ما سیزده کنوانسیون داریم که با در نظر گرفتن ابتکارات تروریست ها، دنیا و جامعه بین المللی و حقوقدانان آمده اند با این ابتکار مقابله کنند و اولین ابتکار هواپیماربایی بود، بعد مساله کشتی دزدی مطرح شد، بمب گذاری، گروگان گیری دیپلمات ها، گرونگاری گیری افراد معمولی و همین طور بر تعداد کنوانسیون ها اضافه شد. جمهوری اسلامی ایران به بسیاری ملحق شد و خیلی ها را هم ملحق نشد.

جالب آن است که در مناطق مختلف دولت ها توانسته اند با هم توافق کنند و کنوانسیون های منطقه ای را تنظیم کنند. در این کنوانسیون های منطقه ای تعاریف مشابهی داریم. مشکل اساسی ما در مجمع عمومی سازمان ملل و کمیته شش تعریف نیست. کنوانسیون اروپایی 1977، کنوانسیون کشورهای غربی 1998 ، کنوانسیون اسلامی 1999 که ایرادهای زیادی به آن وارد است و ما متاسفانه عضو آن هستیم، کنوانسیون های آفریقایی و آمریکایی و کشورهای مشترک المنافع سابق، هر کدام یک کنوانسیون دارند که یک تعریف دقیقی هم از تروریست انجام شده است.

تروریسم یعنی ایجاد رعب و وحشت، یعنی عملیات کور. این رعب و وحشت هم به گردشگری کشورها هم ضرر می زند. پس ما نباید بگوییم در مورد تنظیم یک کنوانسیون جامع با مشکل تعریف مواجه هستیم. این درست نیست، زیرا این کشورها که چنین کنوانسیون های منطقه ای جامعی را تنظیم کرده اند، حداقل سه - چهارم دولت های عضو جامعه بین الملل هستند. مساله تعریف نیست، مساله اصلی فعالیت نهضت های رهایی بخش است که آیا این نهضت ها فعالیتشان باید مستثنی شود یا خیر؟ این بحث بسیار مهمی است که متاسفانه این را در بعضی از کشورها پررنگ کرده اند تا جلوی تنظیم یک کنوانسیون جامع را بگیرند.

از جمله آنها اسرائیل و آمریکا هستند که تقصیر را هم بر گردن کشورهای جهان سوم می اندازند که می گویند شما می خواهید عملیات تروریستی را توجیه کنید، البته درست است که یک ارتباط مستقیم بین فعالیت نهضت های رهایی بخش و استفاده از واژه تروریست وجود دارد. مدت ها می گفتند یاسر عرفات سرکرده تروریست ها است یا می گفتند آقای ماندلا سرکرده تروریست هاست. زیرا آن کشورهایی که با چنین فعالیت هایی مواجه بودند بهترین راه را برای بدنام کردن آن نهضت ها استفاده از واژه تروریسم می دانستند.

در رابطه با فعالیت های نهضت های رهایی بخش باید گفت فعالیت های آنها گسترده است. اقدامات نظامی به عمل می آورند و با حکومت مرکزی درگیری ایجاد می کنند که در یک حکم درگیری مسلحانه است و پروتکل شماره یک الحاقی به 4 کنوانسیون ژنو 1949 هم به این مساله پرداخته است. فراموش نکنید یکی از بزگترین پیروزی های جهان در سال 1977 تصویب این پروتکل شماره یک بود. درگیری بین نهضت های رهایی بخش و دولت ها را در حکم درگیری های مسلحانه بین المللی تلقی می کرد.

ولی ماده یک این پروتکل یک تعریف دقیق و مشخص از نهضت های رهایی بخش دارد. نهضت رهایی بخش نهضتی است که علیه استعمار می جنگد، نهضتی است که علیه اشغال بیگانه علیه نظام تبعیض نژادی و آپارتاید می جنگد. کنوانسیون 1999 به نفع ما نیست. این کنوانسیون که توسط کنفرانس اسلامی تنظیم شده دو عامل دیگری را هم اضافه کرده، یکی عامل سلطه و یکی عامل تجاوز است. اگر ما تعریف نهضت های رهایی بخش را محدود کنیم به آن چه در پروتکل شماره یک است خیلی از فعالیت های تروریستی که در سرزمین ما انجام می گیرد را شامل نمی شود،  ولی اگر سلطه و تجاوز را اضافه کنیم خیلی معنی دار است. می توانم بگویم ما سلطه یا تجاوز تهران را نمی توانیم تحمل کنیم. متاسفانه به این کنوانسیون ملحق شدیم و این اشتباه بزرگی بود!

دولت هایی که عضو پروتکل هستند می پذیرند که تابع مقررات پروتکل شماره یک باشند. در سال 2014 تشکیلات خودگردان فلسطین به عضویت پروتکل شماره یک در آمد. یعنی تشکیلات خودگردان به این نتیجه رسید که عملکردش در قالب پروتکل شماره یک قانونمند است. اولا تشکیلات خودگردان بر علیه اشغال بیگانه می جنگد. بر اساس حقوق بشر دوستانه یکی از اصول مهم حقوق بشر دوستانه برابری بین طرفین درگیر است.

از مهمترین اصول، اصل رعایت تفکیک بین اهداف نظامی و اهداف غیرنظامی است. با الحاق این پروتکل دولت خودگردان به این نتیجه رسیده و قصد و نیتی ندارد که به اهداف غیر نظامی حمله کند و اصول مندرج در این پروتکل شماره یک را هم رعایت کند، یعنی همان حقوق بنیادین. خودداری از خشونت و نهایتا اگر هم عضو پروتکل شماره یک هم نشود، می تواند به پروتکل شماره 2 که در مورد درگیری های مسلحانه داخل است، استناد کند که در آن جا آمده از اعمالی که هدف آن ایجاد رعب و وحشت در میان جمعیت نظامی است، باید خودداری شود.

در این جا هم این بحث اصلی نیست. فکر نمی کنم هیچ نهضت رهایی بخشی که تابع این مقررات است بخواهد اقداماتی به عمل آورد که در تعارض با پروتکل یک یا دو باشد، به نفعش نیست. این نهضت نباید در محیطی که فعالیت می کند، جایگاه خود را خدشه دار کند. پس ما هیچ مشکلی در این باره نداریم. به درازا کشیدن مذاکره در کمیته شش و طولانی شدن مذاکرات نهایتا به این خاطر است که نه دولت آمریکا و نه دولت اسرائیل با ترتیبات اساسی پروتکل شماره یک موافق نیستند و به آن هم ملحق نشده اند. به هیچ وجه دولت اسرائیل نمی خواهد آن حق و حقوقی که پروتکل شماره یک به نهضت های رهایی بخش داده، به این نهضت ها اعطا کند.

این ها آن قدر زیبا عمل کرده اند که موضوع اصلی را گردن کشورهای جهان سوم گذاشته اند و می گویند شما هم در تعریف مشکل دارید و هم در مستثنی کردن فعالیت های رهایی بخش مشکل دارید. در نتیجه اگر بخواهیم این اصل را بپذیریم که با تروریست ها و بی کیفری مقابله کنیم باید یک سیستم و نظامی برای تخریب، استرداد و محاکمه این افراد در نظر بگیریم. در خیلی از این موارد دولت هایی که این افراد در سرزمینشان حضور داشتند یا توانایی دستگیری افراد را ندارند یا به دلایل سیاسی تمایل این کار را ندارند.

به این دلایل عمده معتقدم که باید اقدامی برای ایجاد یک محکمه بین المللی انجام شود. به عبارتی همان کاری که در قالب اساسنامه رم انجام شده، صلاحیت دیوان کیفری بین المللی را به اعمال تروریست تسری دهیم. در مذاکرات رم و قبل از آن گاهی این مساله مطرح می شد که مقابله با مواد مخدر و مقابله با تروریسم را هم جزء اعمالی بگذاریم که در صلاحیت دیوان کیفری بین المللی  باشد. این عمل نشد و نمی شود. این فکر از زمان جامعه ملل در اذهان دولت ها پخش شد. شما را به کنوانسیون 1936 جامعه ملل در خصوص مقابله با تروریسم و کنوانسیونی در مورد تشکیل  یک دیوان کیفری برای محاکمه افرادی که متهم به ارتکاب عمال تروریستی هستند ارجاع می دهم.

متاسفانه هیچ کدام از این دو کنوانسیون لازم الاجرا نشد. آن زمان بیشتر مساله ترور شخصیت ها مطرح بود. فکر می کنم امکان تجدید نظر در اساسنامه دیوان کیفری وجود داشته باشد؛ زیرا اگر مقدمه این اساسنامه را بخوانید صحبت از جنایات هولناکی می کند و تمامیت جامعه بین المللی و اصل امنیت و صلح را به خطر می اندازد. اگر بخواهیم به این قطعنامه های شورای امنیت متوسل شویم آنها را جزء هولناکترین تهدیدهای علیه صلح و امنیت بین المللی تلقی کردند. به عبارتی دیگر این تعریف تروریسم را به نتیجه برسانیم و قبول کنیم چه معنایی دارد و این را در صلاحیت دیوان کیفری بین المللی قرار دهیم.

*سخنرانی در نشست " مقابله با تروریسم در حقوق بین الملل: چالش های تصویب کنوانسیون جامع مبارزه با تروریسم در مجمع عمومی" در مرکز مطالعات بین الملل مدرن

انتشار اولیه: جمعه 19 آذر 1395 / انتشار مجدد: یکشنبه 28 آذر 1395