همه‌پرسی جایگاهی در جدایی انگلیس از اتحادیه اروپا ندارد

نویسنده: سید محمود کاشانی، استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی

دیپلماسی ایرانی: در همه پرسی که روز 4 تیر 1395 در انگلستان زیر نام Brexit برگزار شد ۵۱.۹ درصد رأی دهندگان رأی به بیرون رفتن و ۴۸.۱ درصد رأی به ماندن در اتحادیه اروپا دادند. در انگلستان مانند بسیاری از کشورها، امضای یک عهدنامه بر پایه قانون اساسی¹ در صلاحیت دولت است ولی تنها تصویب عهدنامه در پارلمان و انجام تشریفات قانونی پیوستن به یک عهدنامه (Ratification) است که می تواند به عهدنامه اعتبار قانونی بخشد. از همین رو عهدنامه اتحادیه اروپا (European Community Act) در سال 1972 برای آنکه مقررات اتحادیه اروپا در انگلستان اعتبار پیدا کنند در پارلمان انگلستان به تصویب رسید.² افزون بر آن، پارلمان انگلیس در سال 2001 عهدنامه «نیس» الحاقی به عهدنامه 1972 «ماستریخت» (TEU -Treaty on European Union ) را تصویب کرده است. پارلمان انگلستان در سال 2008 نیز عهدنامه الحاقی دیگری به عهدنامه «ماستریخت» زیر عنوان معاهده «لیسبون» را به تصویب رساند. در ماده 50 معاهده «لیسبون» که از سال 2009 اجرایی شد برای نخستین بار تشریفات خروج از اتحادیه اروپا مورد پیش بینی قرار گرفت.

دولت نروژ نیز عهدنامه اتحادیه اروپا را امضا کرد ولی تصویب و انجام تشریفات پیوستن این کشور به اتحادیه اروپا در رفراندوم سال 1994 این کشور رد شد و نروژ برخلاف انگلیس وارد اتحادیه اروپا نشد. بنابراین روابط انگلستان و اتحادیه اروپا بر پایه قانون اساسی انگلستان و تصویب عهدنامه اتحادیه اروپا در پارلمان انگلستان و انجام تشریفات قانونی پیوستن به اتحادیه اروپا شکل گرفته است. از هنگامی که انگلستان به اتحادیه اروپا پیوسته در این کشور دیدگاه های گوناگونی، روا یا ناروا در برابر اتحادیه اروپا وجود داشته است. این ملاحظات به گونه سنّتی بر پایه حاکمیت پارلمان در این کشور استوار بوده و بسیاری از شهروندان اجرای مقررات اتحادیه اروپا را ناسازگار با پیشینه طولانی استقلال و حاکمیت این کشور بر شمرده اند.³ در چنین اوضاع و احوالی برگزاری همه پرسی برای بیرون آمدن انگلستان از اتحادیه اروپا به دلایل زیر با موازین پارلمانی و قانون اساسی این کشور ناسازگار بوده است:

یکم – عهدنامه های اتحادیه اروپا در پارلمان تصویب شده اند

اگر این همه پرسی پیش از تصویب عهدنامه های اتحادیه اروپا در پارلمان انگلستان برگزار می شد برای آن جایگاهی وجود داشت. چنان که نروژ در سال 1994 این رویّه را در پیش گرفت و از آن جا که اکثریت مردم در آن کشور از دادن رأی مثبت در پیوستن به اتحادیه اروپا خودداری کردند دولت نروژ از پیوستن به اتحادیه اروپا خودداری کرد ولی با تصویب عهدنامه های اتحادیه اروپا در پارلمان انگلیس، تنها راه خروج از اتحادیه اروپا، اجرای روش پیش بینی شده در ماده 50 عهدنامه لیسبون است که مقرر می دارد:

«1- هر یک از اعضای [اتحادیه اروپا] می تواند تصمیم به بیرون رفتن از این اتحادیه را بر پایه الزامات قانون اساسی خود بگیرد.

2- هر یک از اعضا که تصمیم به بیرون رفتن از اتحادیه بگیرد باید شورای اروپا را از قصد خود آگاه سازد. در پرتو رهنمودهای پیش بینی شده از سوی شورای اروپا، اتحادیه باید وارد گفتگو و موافقت نامه ای را با کشور درخواست کننده خروج، منعقد کند که در آن ترتیبات بیرون رفتن این کشور از اتحادیه با در نظر گرفتن چارچوب روابط آینده این کشور با اتحادیه اروپا در آن پیش بینی شده باشد ...

3- عهدنامه ها از تاریخ اعتبار یافتن موافقت نامه خروج یک کشور از اتحادیه اروپا دارای اثر قانونی در آن کشور نیستند و اگر چنین تاریخی مورد موافقت نبود، دو سال پس از یادداشت مذکور در پاراگراف 2، مگر آن که شورای اروپا، با توافق با دیگر اعضای اتحادیه با اجماع، تصمیم به تمدید این مهلت بگیرد...».

با پیش بینی ترتیبات خروج یک کشور عضو از اتحادیه اروپا در ماده 50 از این عهدنامه، به روشنی می توان گفت تصمیم گیری در زمینه ترتیبات خروج انگلستان از اتحادیه اروپا منحصراً تابع تصمیم های دولت و پارلمان این کشور است که در اصل، ابتکار پیوستن به اتحادیه اروپا را در دست داشته و آن را تصویب کرده اند. بنابراین برگزاری همه پرسی حتی اگر 100 درصد شهروندان این کشور رأی «آری» به خروج بدهند بدون رعایت الزامات قانون اساسی انگلستان یعنی تصمیم دولت و تصویب پارلمان و رعایت تشریفات ماده 50 از عهدنامه لیسبون دارای هیچ گونه اثر قانونی نیست و امری لغو و بیهوده است.

دوم - آراء اکثریت در این همه پرسی برای پارلمان الزام آور نیست

در روند برگزاری این همه پرسی، هر دو حزب اصلی پارلمان انگلستان با خروج این کشور از اتحادیه اروپا مخالفت کردند. اکنون به رغم این که ۵۱.۹ درصد از شهروندان رأی بر خروج این کشور از اتحادیه اروپا داده اند این رأی نمی تواند تأثیری بر تصمیم نهایی دولت و پارلمان انگلستان داشته باشند. ابتکار تصمیم گیری برای خروج از اتحادیه اروپا در مرحله نخست از حقوق دولت انگلیس و در مرحله دوم به رأی و تصمیم یک یک و سرانجام اکثریت نمایندگان پارلمان وابسته است. نمایندگان پارلمان هیچ الزامِ وجدانی و قانونی به تبعیت از رأی اکثریت در این همه پرسی را ندارند به ویژه این که در روند برگزاری آن رأی به ماندن در اتحادیه اروپا داده اند. هر چند نمایندگان در هنگام انتخابات با رأی مردم در حوزه های انتخابیه برگزیده و راهی پارلمان می شوند ولی تصمیم گیری و رأی آنان تابع نظرات و باورهای کسانی که به آنان رأی داده اند نیست. از همین رو ماده 27 قانون اساسی فرانسه به روشنی تأکید کرده است: «هر گونه نمایندگی دستوری باطل است. حق رأی نمایندگان پارلمان برای آنان جنبه شخصی دارد...».⁴

پیام این ماده قانون اساسی فرانسه این است که شهروندان در یک حوزه انتخابیه نمی توانند در انتخاب نماینده برای شیوه رأی دادن او در پارلمان به او دستور بدهند و یا از پیش از او تضمین بگیرند و حق رأی و اظهارنظر یک نماینده در پارلمان از حقوق شخصی اوست. این یک قاعده عمومی در همه نظام های مردم سالاری است که نمایندگان باید وجدان خود و منافع حقیقی مردم را در رأی دادن در نظر بگیرند و نه خواسته های زودگذر موکلین خود را که با عقل و خرد خود نادرست می شمارند. و این همان حقیقتی است که جان. اف. کندی، رئیس جمهور فقید امریکا در کتاب خود زیر عنوان «نمودارهایی از شجاعت»⁵ به آن چنین تأکید کرده است: «دموکراسی دارای معنایی بسیار بالاتر از حکومت اکثریت مردم است. دموکراسی واقعی، دموکراسی که الهام بخش، متّرقی و زنده است. نظامی است که در آن مردم نمایندگان خود را فقط برای این انتخاب نمیکنند که بلندگوی صادق و وفادار موکلین باشند و هر چه اکثریت مردم می گویند، مثل ضبط صوت آن ها را حفظ کرده و بعد در پارلمان پس بدهند بلکه انتخاب نماینده برای این است که او واقعاً مثل یک وکیل فهیم و با وجدان، شعور و قضاوت خیرخواهانه خود را به کار اندازد و خیر جامعه را با بی غرضی تشخیص دهد و بداند که گاهی انجام درست این وظیفه در راه خیر مردم ممکن است او را با نفرتِ خود مردم روبرو سازد. لکن این را هم باید بداند که دیر یا زود مردم، شجاعت و درستکاری را به خوبی تشخیص خواهند داد و محترم خواهند شمرد...».⁶

بنا به مراتب مزبور برگزاری چنین همه پرسی در انگلستان برای بیرون رفتن از اتحادیه اروپا نمی بایست انجام می شد و اکنون که این همه پرسی برگزار شده و اکثریت رأی به خروج از اتحادیه را داده اند این رأی اکثریت هیچ تأثیری بر تصمیم دولت و نمایندگان پارلمان انگلستان نمی تواند داشته باشد. تنها راه خروج از اتحادیه اروپا انجام همان ترتیبات پیوستن به آن یعنی ابتکار عمل دولت و تصویب پارلمان و سپس انجام ترتیبات الزام آور مذکور در ماده 50 از عهدنامه لیسبون است و برگزاری همه پرسی جایگاهی در این فرآیند نمی تواند داشته باشد.