گزینه‌های ایران در مقابل کارشکنی‌های آمریکا

نویسنده: علیرضا اکبری، دانش آموخته صلح سازی و حفظ صلح و بنیان گذار موسسه پژوهش های راهبردی "تصمیم "
دیپلماسی ایرانی: توافق هسته ای ایران و شش قدرت جهانی (برجام)، بدون گزافه، از پیچیده ترین و تأویل پذیرترین توافقات بین المللی است. موضوع توازن در فرایند و زمان تعهدات طرفین، از مهمترین ابعاد هر توافقی است. شش قدرت جهانی، زمان و کیفیت اجرای تعهدات را در برجام، به گونه ای بسیار پیچیده، نامتوازن گذاشته اند. از یکسو، این برجام، باید به قدرت های جهانی اطمینان دهد که ایران فاقد توان هسته ای با امکان گریز است. مجموعه توان و مواد هسته ای "قابل ملاحظه" ایران، باید در وهله نخست، در مرحله "قبول توافق"، خلع یا تحت کنترل اژانس واقع شود. دستکم تا ده سال آینده، پایش بی سابقه و بی نظیری بر همه ابعاد و شئون هسته ای به منظور اطمینان از عدم رشد و توسعه هسته ای ایران، از نقطه صفر، اعمال خواهد شد. اما از سوی دیگر، برجام باید تحریم های قدرت های جهانی را از پیکره و فرایندهای اقتصادی، مالی، بانکی ایران، که از سال ۲۰۰۲ به بعد، به دلیل توانمندی و فعالیت هسته ای ایران، به تدریج وضع شده است را برطرف کند. در متن برجام، ذیل بند ۳۴ (برنامه اجرا)، پنج روز مهم، قید شده است: روز نهایی شدن، روز قبول توافق، روز اجرا، روز دوره انتقالی، روز لغو قطعنامه ۲۲۳۱.
عمده تعهدات ایران، در طراحی فرآیند اقدام، در زیر عنوان یا دوره زمانی روز "قبول توافق" انجام پذیرفته و در مقابل، تعهدات طرف های مقابل، در دوره زمانی روز اجرا، لحاظ شده است.
بر اساس متن برجام، روز قبول توافق، ۹۰ روز پس از تأیید این برجام توسط شورای امنیت سازمان ملل متحد، یا تاریخی قبل از آن که با رضایت متقابل اعضای برجام تعیین شود، خواهد بود که در آن، این برجام و تعهدات مندرج در آن عینیت خواهند یافت. از شروع این تاریخ، اعضای برجام فراهم آوردن ترتیبات و تمهیدات لازم برای اجرای تعهدات خود، وفق برجام را آغاز خواهند کرد.
حدود سه ماه پس از روز نهایی شدن توافق (۲۳ تیرماه ۹۴)، رییس جمهوری اسلامی ایران، مراتب پیشرفت کار و آمادگی دولت ایران برای ورود به فاز "قبول توافق" را، در قالب مصوبه شورایعالی امنیت ملی، به مقام معظم رهبری اعلام داشت. رهبر انقلاب، در پاسخ، شروط و ملاحظات نه گانه ای، برای رعایت در فرایند قبول توافق و اجرای برجام، ابلاغ کردند. در مقدمه فرامین نه گانه مقام معظم رهبری، این عبارت، شاخص بود: "لازم می دانم نکاتی را یادآور شوم تا جنابعالی و دیگر دست اندرکاران مستقیم و غیرمستقیم آن، فرصت های کافی برای رعایت و حفظ منافع ملی و مصالح عالیه کشور در اختیار داشته باشید." در سطور دیگر مقدمه فرمان، دو رویکرد معظم له، نسبت به سند نهایی برجام و مصوبه ملیان، در قالب "تأیید و انذار" مششع بود: « … بی شک حفظ هوشیاری نسبت به نیّات خصمانه دولت آمریکا و ایستادگی هایی که بر اثر آن در طول مسیر مذاکرات از سوی مسئولان جمهوری اسلامی به کار رفت، توانست در موارد متعددی از ورود زیان های سنگین جلوگیری کند.»
با این حال محصول مذاکرات که در قالب برجام شکل گرفته است دچار نقاط ابهام و ضعف های ساختاری و موارد متعددی است که در صورت فقدان مراقبت دقیق و لحظه به لحظه، می تواند به خسارت های بزرگی برای حال و آینده کشور منتهی شود.
نخستین بند فرمان مقام رهبری، در خصوص توافق و اجرای برجام، ناظر بر ایجاد موازنه میان " داده ها و ستانده های" طرفین توافق بود. بی اعتمادی نسبت به پایبندی امریکا به تعهدات خود، به ویژه در برطرف ساختن و رفع تحریم ها علیه ایران، و نیز نگرانی از حفظ ساختار تحریم ها و اعمال مجدد تحریم ها به بهانه های مختلف، در آینده، جوهر اصلی این فرامین، به ویژه بند اول (به شرح زیر) بود:
اولاً: از آنجا که پذیرش مذاکرات از سوی ایران اساساً با هدف لغو تحریم های ظالمانه اقتصادی و مالی صورت گرفته است و اجرایی شدن آن در برجام به بعد از اقدام های ایران موکول شده، لازم است تضمین های قوی و کافی برای جلوگیری از تخلف طرف های مقابل، تدارک شود، که از جمله آن اعلام کتبی رئیس جمهور امریکــا و اتحادیه اروپا مبنی بر لغو تحریم ها است. در اعلام اتحادیه اروپا و رئیس جمهور امریکا باید تصریح شود که این تحریم ها به کلی برداشته شده است. هرگونه اظهاری مبنی بر این که ساختار تحریم ها باقی خواهد ماند، به منزله نقض برجام است.
دوما: در فاصله حدود سه ماه پس از این تاریخ، دولت جمهوری اسلامی، تمامی تعهدات خود را وفق جداول مندرج در متن و ضمایم برجام، به انجام رساند. این امر تا مرز حصول اطمینان اژانس بین المللی انرژی اتمی از قرار داشتن تمام مواد و توان و تاسیسات و امکانات هسته ای ایران، تحت کنترل و نظارت کامل اژانس و کاهش ظرفیت های فنی و ذخایر مواد هسته ای ایران، وفق توافقات تیرماه ۹۴ وین، پیش رفت.
در روز ۲۶ دیماه ۹۴ (۱۶ ژانویه ۲۰۱۶)، مدیرکل آژانس در وین طی گزارشی خطاب به شورای حکام و شورای امنیت، اعلام کرد، ایران همه تعهدات خود را اجرایی کرده است. در بیانیه آمانو به روشنی اعلام شد: «ایران به تمام تعهدات توافق وین در ماه ژوئیه گذشته برای اجرای برجام عمل کرده است و برای اجرای برجام مانعی در میان نیست.» در همان تاریخ، آقای دکتر ظریف و خانم موگرینی ورود به دوره "اجرای برجام "را رسماً اعلام کردند.
محمدجواد ظریف و فدریکا موگرینی در یک کنفرانس خبری مشترک بیانیه اجرای برجام را قرائت کردند. موگرینی گفت که امروز (۱۶ ژانویه/ ۲۶ دی ماه) تحریم های اتحادیه اروپا و آمریکا و تحریم های مصوب سازمان ملل متحد در چارچوب برجام لغو می شود. وی گفت که اتحادیه اروپا به زودی جزئیات دقیق لغو این تحریم ها را اعلام و راه را برای "توسعه اقتصادی ایران" باز خواهد کرد.
اوباما با صدور فرمانی، تحریم های ایالات متحده آمریکا علیه ایران را لغو کرد. جان کری، وزیر امور خارجه آمریکا، نیز اندکی پس از تأیید شدن انجام تعهدات ایران از سوی آژانس اعلام کرد که کشورش همه تحریم های هسته ای علیه ایران را لغو کرده است. کری گفت که از امروز تعهدات طرفین از "قول و قرار بر روی کاغذ" به مرحله عملی و واقعیت رسید.

امروز اما، بیش از یکصد روز از ان تاریخ که "روز اجرای برجام" نام داشت، می گذرد. درهمین مدت اخیر، در پهنه مناسبات سیاسی امنیتی، اتفاقات و تحولات بسیاری، ناشی از ورود به فاز اجرایی برجام، رخ داده است. دو نیروی متقابل و متضاد، در خلاف جهت یکدیگر، به شدت فعال بوده اند.
از یکسو، بعضی کشورهای همسایه یا غیر همجوار، که منافع خود را در ضعف و انزوای ایران تعریف کرده اند، به شدت از عادی شدن روابط و مناسبات ایران با قدرت های جهانی، به ویژه کشورهای غربی، هراسناک شده اند. این دسته از کشورها یا رژیم های سیاسی یا جریانات سیاسی-امنیتی، لغو و رفع تحریم های اقتصادی، مالی، بانکی و تجاری را، فرصت بسیار مهم و موثری برای بازسازی قدرت ملی و منطقه ای ایران دانسته و از این رو، به شدت به افزایش سطح تقابل و تضاد و مرافعه و بحران سازی، در حوزه منافع سیاسی-امنیتی-اقتصادی ایران مبادرت کرده اند. از سوی دیگر، بسیاری از دولت ها و شرکت های بزرگ چند ملیتی، تعامل و مشارکت یا حضور در عرصه اقتصادی-مالی-تجاری و صنعتی ایران را، فرصتی بسیار مغتنم و سود آور برای خود تلقی می کنند. این دسته، تلاش بسیاری برای کسب فرصت مشارکت و همکاری با ایران انجام داده و می دهند. رهاسازی بندهای تحریم بانکی مالی و گریز از مقررات تنبیهی در مسیر همکاری اقتصادی با ایران، مهم ترین دغدغه ای است که هنوز مانع بزرگ برای عادی سازی سپهر اقتصادی ایران، محسوب می شود. اما در این میان، آنچه که بیش از هر چیز دغدغه مقامات اقتصادی و سیاست خارجی ایران شده، تداوم موانع ساختاری و کارکردی، در قالب تحریم های پولی، مالی، تجاری و صنعتی است.
متاسفانه، خلاف همه خوشبینی ها و رضایتمندی که توسط دولتمردان ایران، راجع به رفع موانع بازدارنده در سیستم بانکی، و مبادلات مالی-پولی و امکان تعامل در شبکه اقتصاد جهانی، (در مرحله اجرای برجام) ابراز شده است، اما، عملاً نه پول قابل ملاحظه ای از حجم دارایی های ایران، رها شده و نه هنوز مبادله و نقل و انتقال انواع ارز، (به استثناء دلار، که انتظار آن نمی رفت) از طریق بانک های کشورهای دو طرف تعامل، امکان پذیر شده است. ضمن اینکه، ساختارهای تصمیم گیری ایالات متحده، تلاش قابل ملاحظه ای برای برقراری و اعمال طیف جدیدی از تحریم ها، توقیف و مصادره، و محدودیت های مالی و اقتصادی، علیه منافع ملی ایران، انجام می دهند. این اقدامات، اگرچه یکجانبه باشد اما، تأثیر شدیدی بر خنثی سازی اقدامات یا نیت های سازنده سایر طرف ها، می گذارد. این یعنی، عملاً، بخش تعیین کننده تعهد طرف غربی، در چارچوب "برنامه جامع اقدام مشترک" بر روی زمین مانده است. عملاً، طرفین به نوعی اختلاف در مسیر اجرای تعهدات طرف غربی، مشخصاً طرف امریکایی، برخورده اند.
البته، همانطور که در نامه (فرمان) ۲۹ مهر ۱۳۹۴ مقام معظم رهبری نیز به صراحت قید شده بود، "...دولت ایالت امریکا نه در قضیه هسته ای و نه در هیچ مسأله دیگری، در برابر ایران رویکردی جز خصومت و اخلال در پیش نگرفته است و در آینده هم بعید است جز این روش عمل کند." در متن برجام، تمهیداتی برای چنین شرایطی (عهدشکنی هر طرف)، پیش بینی شده است.
ساز و کار حل و فصل اختلافات
در بند ۳۶ برجام آمده است: چنانچه ایران معتقد باشد که هر یک یا کلیه اعضای گروه 1+5 تعهدات خود را طبق این برجام رعایت نکرده اند، ایران می تواند موضوع را به منظور حل و فصل به "کمیسیون مشترک" ارجاع کند.
کمیسیون مشترک 15 روز زمان خواهد داشت تا موضوع را فیصله دهد، مگر اینکه این زمان با اجماع تمدید شود. چنانچه هر عضو معتقد باشد که موضوع پایبندی فیصله نیافته است، می تواند موضوع را به وزیران امور خارجه ارجاع دهد. وزیران 15 روز فرصت خواهند داشت تا موضوع را فیصله دهند، مگر اینکه این زمان با اجماع تمدید شود.
این سازوکار می تواند با تشکیل یک هیئت مشورتی ادامه یابد. هیئت مشورتی یا شورای وزیران، قادرند که با قضاوت نسبت به موضوع مورد اختلاف، زمینه رضایت طرف شاکی را در خصوص "عدم پایبندی اساسی" طرف مقابل به تعهدات خود، فراهم آورد، تا قضیه فیصله یابد.
در صورت عدم فیصله یافتن موضوع و تداوم شکایت طرف شاکی نسبت عدم پایبندی طرف مقابل به تعهدات خود، موضوع می تواند به عنوان دلیل "عدم پایبندی اساسی" تلقی شده، و بر این اساس، شاکی راسا موضوع را به عنوان مبنای توقف کلی یا جزیی تعهدات خود نسبت به برجام قلمداد کرده یا موضوع را به شورای امنیت ملل متحد، ارجاع دهد.
در پایان بند ۳۷ برجام تاکید شده است: ایران بیان داشته است که چنانچه تحریم ها جزئا یا کلاً مجدداً اعمال شوند، ایران این امر را به منزله زمینه ای برای توقف کلی یا جزئی تعهدات خود وفق این برجام قلمداد خواهد کرد.
اما در این زمان، ایران در فضای استفاده از نیروی کمیسیون مشترک یا شکایت به کمسیون، یا طرح مساله "عدم پایبندی اساسی" ایالات متحده به تعهدات خود، راجع به رفع عملی موانع و تحریم های مالی-بانکی-تجاری-اقتصادی از ایران، نیست. در عین حال، به فرض اثبات، یا تلقی ایران از "عدم پایبندی اساسی امریکا" به تعهدات خود، زمینه چندانی برای عدول یا توقف ایران از اجرای تعهدات خود، موجود نیست، مگر توقف اجرای پروتکل اضافی.
از زمان ورود به فاز اجرای برجام تاکنون، کمیسیون مشترک بررسی برجام، سه مرتبه تشکیل شده است. در آخرین نشست این کمیسیون که هفته قبل (نیمه آوریل ۲۰۱۶) در سطح کارشناسی و معاونین، از جمله معاون کمیسر عالی سیاسی-امنیتی اتحادیه اروپایی، در وین تشکیل شد، موضوع "تشکیل گروه کاری ویژه برای تضمین اجرای لغو تحریم ایران"، مطرح و نماینده ایران و اروپا، خبر تشکیل چنین "کارگروهی" را اعلام کردند.
نکته مهمی که در ادبیات نماینده ایران، به هنگام اعلام خبر تشکیل این کارگروه ویژه بیان شد، استفاده از عبارت "کارشکنی امریکا، در روند اجرای توافق هسته ای" بود. این بدان معنا است که طرف ایرانی، رویکرد ایالات متحده در عدم برطرف سازی موانع اجرایی در مسیر رفع تحریم ها را، "عدم پایبندی"، یا "عدم پایبندی اساسی" امریکا، نسبت به تعهدات خود، تلقی نمی کند. مدیرکل سیاسی وزارتخارجه ما، در ضمن اظهارات خود راجع به این کارگروه بیان داشت: "برای پیگیری مؤثرتر حل مشکلات، طرف ها تفاهم کردند که یک گروه کاری ویژه برای تضمین اجرای لغو تحریم ها تشکیل دهند که بتواند با تمرکز بیشتر بر مباحث اجرایی، مشکلات فرا روی ایران را حل و فصل کند. "
یعنی تشکیل کارگروه، برای - پیگیری مؤثرتر، - تضمین اجرای لغو تحریم ها، - تمرکز بیشتر بر مباحث اجرایی، حل و فصل مشکلات فراروی ایران. آنچه قابل تقدیر بوده، حساسیت بخش مربوطه، در پیگیری حقوق و منافع ایران در فرایند اجرای برجام، است. به جز این هم از دستگاه مربوطه انتظاری نیست.
اما، چند نکته نیز در این میان باقی است:
اول: توجه به تفکیک نوع و ماهیت انواع تحریم ها، علیه جمهوری اسلامی ایران، ضروری است. برجام، تنها متولی برطرف سازی آن دسته از تحریم هاست که بر مبنای اقدامات و توانمندی های هسته ای ایران، اعمال شده بوده اند.
دوم: خوشایند یا ناخوشایند، متن برجام از پیچیده ترین متون حقوقی و قراردادهای ناظر بر موضوع خلع توانمندی هسته ای، در جهان است. همین پیچیدگی و قابلیت تأویل، دست طرف مقابل را برای تفسیر به رأی، بهره یکجانبه از متن، باز گذاشته است.
سوم: درک تمایز و تفاوت "قول و فعل" طرف امریکایی در خصوص اجرای تعهدات برجامی خود، چندان مشکل نیست. آمار و ارقام و واقعیات عرصه اقتصاد و سیاست، به سادگی عدم پایبندی ایالات متحده را به اجرای تعهدات خود، اثبات می کند.
همه می دانیم، از مهمترین دلایل ایران برای مذاکرات، مساله رفع تحریم ها و عادی سازی وضعیت اقتصادی بین المللی ایران بوده است. برای این مهم نیز، هزینه فوق العاده گزافی توسط کشور پرداخته شده، و هنوز تا سال های سال، باید پرداخت شود. بخش قابل ملاحظه ای از این هزینه ملی، به صورت هزینه - فرصت، و در فرایند پیش از مذاکرات، پرداخت شده است، و بخش بسیار زیادی از آن نیز، ناظر به "عدم النفع" سرمایه گذاری های سیاسی-امنیتی دوران متوالی پیشین، بوده و این هزینه ها، هرچه که بوده، جزء لایتجزی از منافع ملی ایران است. در مقابل، داشتن توقع حصول "ما به ازاء" این معامله، انتظار زیادی نیست. اما، به نظر می رسد، رویکرد غیرحقوقی و غیرعادلانه ایالات متحده، در ممانعت از عادی شدن شرایط اقتصادی بین المللی ایران، بسیار فراتر از "کارشکنی در روند اجرای توافق هسته ای" باشد.
واشنگتن، به طور جدی، در نوعی "حیرانی استراتژیک" در معادلات سیاسی-امنیتی منطقه بسر می برد. در عین حال، ایران را در یک کانتکست جهانی، و فراتر از مسائل منطقه ارزیابی می کند. از نظر واشنگتن، ایران باید در یک فرایند همراستا، برای منافع و مقتضیات امنیتی- سیاسی-اقتصادی امریکا، وارد شود. به همین دلیل، گسترش یا توسعه دامنه مذاکرات، از محدوده موضوع هسته ای، به حوزه های راهبردی منظقه-بین الملل، جزئی از تمایلات امریکا محسوب می شود. اما در طرف مقابل، نظام جمهوری اسلامی ایران، منافع خود را در حفظ چارچوب های سنتی، بر مبنای اصول یا رویکردهای سنتی سیاست خارجی پیشین خود، جستجو می کند. این امر، نوعی شرایط "تضاد گونه" برای طرفین ایجاد کرده است.
ایالات متحده، سعی دارد، کماکان از اهرم تحریم های اقتصادی، برای مهار و مدیریت رفتار و رویکردهای سیاسی-امنیتی ایران، برای منافع خود استفاده ببرد. این همان عاملی است که می تواند توسط ایران، به "عدم پایبندی اساسی" امریکا، نسبت به تعهدات برجامی ان، تلقی شود. آنگونه که بیان شد، در چنین شرایطی، متن برجام، اختیارات ویژه ای را تمهید کرده است. گرچه جمهوری اسلامی ایران، ضرورت یا مصلحتی برای توسعه دامنه مذاکرات با امریکا، نمی داند، اما تلاش برای کنترل رفتار غیر عادلانه واشنگتن، با استفاده از همه گزینه های سیاسی-امنیتی، انتظار منطقی است که دولت جمهوری اسلامی ایران، قادر است آن را مدیریت کند.