تفاهم سوئیس؛ کدام متن را باید خواند؟

یک. شامگاه سیزدهمین روز سال 94، وزیر خارجه ایران و نماینده عالی اتحادیه اروپا در دانشگاه پلی­تکنیک لوزان، بیانیه­ای را خواندند و از دستیابی به مؤلفه­های کلیدی «برنامه جامع اقدام مشترک» (برجام) سخن گفتند. متن انگلیسی این بیانیه را موگرینی خواند و متن فارسی را ظریف. هر دو متن از طریق خبرگزاری­ها و پایگاه­های اینترنتی رسمی (اتحادیه اروپا) در دسترس عموم قرار دارند و محرمانه نیستند. علیرغم این متن مشترک، طرف­ های ایرانی و آمریکایی نسبت به صدور اسنادی غیررسمی نیز اقدام کردند که متأسفانه طی ساعات گذشته بیش از متن اصلی مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفته است. به عنوان یک پژوهشگر حقوقی، تصوّر می ­کنم تا پیش از دستیابی طرفین مذاکره به «برجام»، هرگونه گفتگو درباره متن­های غیررسمی، جز انذار و ارشاد مذاکره­کنندگان اثر دیگری ندارد. به واقع، تنها متنی که اکنون می­ تواند مورد استناد (سیاسی) همه طرف ها قرار بگیرد، همان متن بیانیه موگرینی – ظریف است. اما این متن چیست و چه می گوید؟ یادداشت حاضر، گذری است به برخی از ابعاد حقوقی بین المللی نتایج مذاکرات هسته ای و ابعاد فنی و سیاسی (داخلی) آن را فرو می گذارد!

دو. متن مزبور، تنها یک بیانیه مطبوعاتی است. بیان آن حامل کلیاتی است که نشان می­دهد با توجه به عزم سیاسی و حسن نیت طرفین، ایران و 3+3 با اذعان به این که «ایران، یک برنامه هسته ای صلح آمیز را پیگیری می کند»، توانسته اند راه حل هایی را پیدا کنند که ضمن تضمین ماهیت صرفاً صلح آمیز برنامه هسته ای ایران، می تواند به طور جامع، همه تحریم های هسته ای ایران را پایان دهد. جزئیات این راه حل ها، شامل اقدامات گام به گام یا جدول زمانی، در مرحله تدوین برجام مشخص خواهند شد.

سه. متن حاضر، نشان می دهد در چارچوب برنامه اقدام مشترک (ژنو، 2013) و همانگونه که سند مزبور پیش بینی کرده بود، با تدوین برجام، شورای امنیت ملل متحد از توافق نهایی حمایت خواهد کرد. بدین ترتیب، گرچه این مذاکرات ماهیتی شبه قراردادی دارد اما قرار نیست به انعقاد یک معاهده بین المللی منجر شود. بلکه برخلاف همه موارد پیشین، اعضای دائم شورای امنیت به جای تحمیل قطعنامه به دولتی که به زعم ایشان، ممکن است تهدیدی علیه صلح و امنیت بین المللی رقم زده باشد، با دولت مزبور (ایران)، مذاکره کرده اند و راه حلی توافقی را پیدا خواهند کرد. به عبارت دیگر، در صورت توفیق طرف ها در تدوین برجام، سند مزبور به عنوان بخشی یا ضمیمه ای از یک قطعنامه آتی شورای امنیت ملل متحد خواهد بود. جالب است که تلقی معاهداتی از برجام محدودیت های بی شماری بر مذاکره کنندگان تحمیل خواهد کرد، از جمله این که طبق کنوانسیون وین، همه دولت های مذاکره کننده باید آن را به تصویب قوه مقننه خود برسانند و در نتیجه، دولت های ثالث مثل عربستان سعودی و... به عنوان کشورهای ثالث، تعهدی در قبال چنان معاهده ای نخواهند داشت! اما اساساً قرار نیست این توافق، به یک معاهده تبدیل شود، بلکه به عنوان یک قطعنامه آتی شورای امنیت در چارچوب مواد  25 و 103 منشور ملل متحد قرار خواهد گرفت. به موجب ماده 25 منشور، قطعنامه های شورای امنیت که تحت فصل هفتم منشور به تصویب می رسند (همچون همه قطعنامه های تحریمی پیشین علیه ایران)، برای همه دولت های عضو ملل متحد (اعم از ایران، مذاکره کنندگان و طرف های ثالث)، الزام آور خواهد بود، بدون آن که نیازی به تصویب قوه مقننه هیچ یک از کشورها باشد. چنین امری، نتیجه برتری حقوق بین الملل بر حقوق داخلی است و با توجه به تحولات مربوط به اصل حاکمیت ملی، به منزله مخدوش ساختن حاکمیت ملی هیچ دولتی نخواهد بود.

چهار. مسأله دیگر لغو تحریم هاست. چرا فقط تحریم های هسته ای لغو و متوقف می شوند؟ واقعیت این است که تحریم های علیه ایران، متنوع و گوناگون است. بعضی تحریم ها با اهداف سیاسی از ابتدای انقلاب به ویژه پس از واقعه «لانه جاسوسی»، آغاز شده اند و مرور تاریخی انواع تحریم ها از حوصله این مختصر، خارج است. تحریم های هسته ای شامل تحریم های شورای امنیت، تحریم های اتحادیه اروپا و آمریکاست. به جز تحریم های شورای امنیت، دولت های ثالث الزامی به رعایت سایر تحریم ها نداند و همراهی آنها، بیشتر ناشی از جو سیاسی بین المللی علیه ایران بوده است. به علاوه، تحریم  های دیگر، موضوع مذاکره نبوده اند و همانگونه که مقامات ایرانی بارها تکرار کرده اند، فقط درباره موضوع هسته ای با آمریکا و دیگر اعضای 3+3 مذاکره می کنند. طبیعی است که لغو سایر تحریم ها نیازمند عزم سیاسی برای تکمیل این مذاکرات و یا برقراری مذاکراتی جداگانه است؛ مگر آن که حوادث و رویدادهای دیگری آمریکا را به لغو تحریم ها متمایل سازد.

پنج. بر اساس متن بیانیه مطبوعاتی، با تحقق توافق برجام، «تحریم های شورای امنیت لغو خواهد شد.» در واقع مذاکره کنندگان با توجه به ماهیت مذاکرات و وضعیت خود در شورای امنیت، طبق برجام متعهد خواهند شد که قطعنامه ای با مضمون لغو تحریم های پیشین هسته ای، به تصویب شورای امنیت برسانند. در اینصورت هیچ تحریم بین المللی دیگری درباره ایران در شورای امنیت باقی نخواهد ماند. «اجرای تحریمهای هسته ای اتحادیه اروپا»، طبق زمانبندی احتمالی برجام، «ملغی» خواهد شد و این تعهدی است که از سوی نماینده عالی اتحادیه سپرده خواهد شد. اما لغو تحریم های کنگره آمریکا نیازمند مصوبه کنگره است و دولت آمریکا نمی تواند به جای کنگره (قوه مقننه)، تعهد به لغو تحریم ها بدهد اما در چارچوب حقوق اساسی آمریکا می تواند. برای آنها موفقیت آمیز خواهد بود که بتوانند هجمه و ائتلافی جهانی علیه ایران سامان دهد و چنانچه آنگونه که رئیس جمهور روحانی می گوید، ایران به تعامل مثبت و سازنده با جهان ادامه دهد، چنین تحریم های یکجانبه ای از سوی سایر کشورها جدی گرفته نخواهد شد. همکاری های نفتی و صنعتی ایران و فرانسه در اواخر دهه هفتاد، تجربه ای است که نشان می دهد تحریم های یکجانبه آمریکا، در صورت وجود فضای سیاسی مثبت در ایران، فاقد تأثیر جدی خواهند بود. بدین ترتیب، رئیس جمهور آمریکا یک تنه متعهد به مراعات توافق سیاسی مزبور در خصوص توقف تحریم ها خواهد بود زیرا در نظام حقوقی آمریکا، اجرای تحریم ها با فرمان های اجرایی رئیس جمهور صورت می گیرد و از آنجا که برجام از تأیید شورای امنیت برخوردار خواهد شد، رئیس جمهور آینده آمریکا از نظر حقوقی قادر به نادیده گرفتن این تعهد نخواهد بود. البته عدم پایبندی به تعهدات، موضوعی متفاوت است که با واکنش مناسب احتمالی ایران روبرو خواهد شد.

شش. موضوع دیگر، اجرا یا تصویب پروتکل الحاقی است. شورای امنیت می تواند در صورتی که برای حفظ صلح و امنیت بین المللی ضروری بداند، اجرای مقررات پروتکل را از هر کشوری بخواهد. بدین ترتیب، تعهد ایران به اجرای ترتیبات راستی آزمایی فراتر از ان.پی.تی ناشی از قطعنامه شورای امنیت خواهد بود و نه رضایت به معاهده که نیازمند تصویب مجلس است. لذا در صورت پایان دوره راستی آزمایی و عادی شدن برنامه هسته ای، ایران می تواند درباره تصویب یا عدم تصویب پروتکل تصمیم گیری کند. بدیهی است که دوران راستی آزمایی هنوز مورد توافق قرار نگرفته است. علاوه بر این، طبق اصل 59 قانون اساسی می توان تصویب پروتکل را به همه پرسی گذاشت.

هفت. هنوز برای بحث درباره جزئیات توافق هسته ای زود است زیرا چنین توافقی هنوز جنبه حقوقی به خود نگرفته است و هنوز هیچ تعهدی از سوی هیچ یک از طرفین پدید نیامده است. طبق توافق ژنو، «بر هیچ چیز توافق نخواهد شد مگر آن که بر همه چیز توافق شود.» با وجود این، می توان امیدوار بود که برجام بتواند نگرانی های غرب را پاسخ دهد، برنامه هسته ای ایران را حفظ کرده و به حالت عادی برگرداند و سبب لغو تحریمهای ناعادلانه بین المللی و یکجانبه شود. به علاوه در هر تحلیلی باید به چند نکته ظریف توجه داشت:

1. ایران، تنها کشوری است که قطعنامه های شورای امنیت را به چالش کشیده و برای لغو آنها از روش های مسالمت آمیز بهره می برد. ایران، اینک ثمره درختی را می چیند که در کنفرانس سانفرانسیسکو با اصرار بر درج بند 4 ماده 2 کنونی منشور کاشته شد.

2. قدرتهای جهانی به جای اصرار بی فایده بر تحریم های ناعادلانه، ایران را به عنوان طرف «توافق» به رسمیت شناخته اند که می تواند بخشی از «راه حل» مسائل مربوط به خود باشد. بدین ترتیب، قطعنامه شورای امنیت با رضایت سیاسی ایران و طرف های مذاکره، حاصل خواهد شد و نه با تحمیل یکجانبه. این مذاکرات، فی نفسه نشانه ای از شکست یا پایان خودخواسته هژمونی آمریکاست و امید به پدیداری فضای تازه ای را در روابط بین الملل ایجاد می کند که در آن، تصمیمات مهم با حضور همه بازیگران مؤثر اعم از کوچک و بزرگ، اتخاذ می شود. آینده نشان خواهد داد که این امید، واقعی است یا واهی. البته تحول این فضا را بیشتر باید مرهون درس آموزی اوباما از انزوای آمریکا در عصر بوش دانست.

3. طبق موازین موجود حقوق بین الملل، اگر فقدان نهادی قضایی برای ارزیابی تصمیم شورای امنیت را لحاظ کنیم و با در نظرداشتن آموزه صلاحدید شورای امنیت که در رویه قضایی بین المللی از جمله قضایای تادیچ و لاکربی و... بارها تکرار شده است، پیش از توافق ژنو، ایران مجوز قانونی غنی سازی خود را به موجب قطعنامه های شورا، از دست داده بود. این مذاکرات، سبب بازگشت امکان قانونی برای غنی سازی خواهد شد و در صورت توفیق، پرونده ایران مانند سایر اعضای ان.پی.تی به آژانس بازخواهد گشت.

4. اوباما در جایی گفته بود که اگر می توانست همه پیچ و مهره های هسته ای ایران را با دست خود باز می کرد. طبیعی است که ایران نیز اگر می توانست می خواست فارغ از هر نظارت و هیاهویی، برنامه صلح آمیز هسته ای خود را پیش ببرد. اما واقعیت جامعه بین المللی امروز، برآورنده میل باطنی هیچ یک از طرف ها نیست. این مذاکرات می تواند نقطه تعادل را در بازی آرزو – واقعیت پدیدار سازد، آنچنانکه آن نقطه تعادل، خود به یک «مطلوب» تبدیل شود.