پیامدهای تجدید ساختار سازمان ملل بر ایران

تاریخچة اصلاحات در سازمان ملل

مدخل

ابتدا باید میان دو مفهوم اصلاح (reform) و تغییر ساختاری (structural change) در سازمان ملل متحد تفاوت قائل شد. درخواست ها و اقدامات صورت گرفته برای اصلاح و تغییر از زمان تأسیس سازمان ملل متحد در سال ۱۹۴۵ میلادی تاکنون، عمدتاً در جهت اصلاح برخی آئین نامه ها و آئین های کار، ایجاد رویه های جدید به منظور افزایش کارآیی و کارآمدی و بعضاً ایجاد نهادهای جدید یا تغییر ترکیب عضویت در برخی نهادهای زیرمجموعة سازمان ملل متحد بوده است. لکن تغییر اساسی که ساختار تصمیم گیری، مدیریت بحران ها و معضلات جهانی و مدیریت داخلی سازمان را تغییر دهد، اساساً پیشنهاد نشده و یا توسط برخی کشورها و نظام های ماهیتاً انقلابی مطرح گردیده که این صداها را نیز مدیریت سازمان ملل، تحت تأثیر اعضای بانفوذ، نشنیده گرفته است. مهم ترین تغییر ساختاری درخواست شده، احتمالاً تغییر ترکیب و عضویت شورای امنیت است که حتی این موضوع، علیرغم همة سروصداهای آن، از این نظر که آیا واقعاً تغییری اساسی در مدیریت بحران ها و نظام بین الملل در جهت منافع همگانی ایجاد می کند یا خیر، قابل بحث و بررسی است که در این نوشته به آن نیز می پردازیم. 

چه اصلاحاتی از بدو تأسیس تاکنون صورت گرفته است؟

سازمان ملل اشکال گوناگونی از اصلاحات را از زمان تأسیس خود در ۱۹۴۵ تاکنون تجربه کرده است. در سال های اولیه، اولین تغییر تعیین کننده، توسعة اقدامات مربوط به عملیات حفظ صلح برای نظارت بر اجرای موافقتنامه های آتش بس در خاورمیانه در سال ۱۹۴۹ و یک سال بعد در درگیری کشمیر بین هند و پاکستان بود. در دهة ۱۹۵۰ میلادی و در دوران رقابت میان شرق و غرب، اتحاد جماهیر شوروی خواستار جایگزینی دبیرکل با یک تروئیکا (شورایی با سه عضو) شد به نحوی که کشورهای سوسیالیستی یک نماینده در آن داشته باشند. هدف اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی از این ابتکار، مهارکردن استقلال عمل دبیرخانة سازمان ملل بود. استعمارزدایی موجب افزایش سریع اعضای سازمان ملل شد و تعداد اعضا در سال ۱۹۶۵ به ۱۱۸ کشور رسید، در حالی که ۲۰ سال پیش از آن، تنها ۵۱ کشور در فهرست مؤسسین سازمان ثبت شدند که ضمناً ایران یکی از آنها بود. تاکنون فقط یک اصلاح معنادار در شورای امنیت صورت گرفته که در همین سال ۱۹۶۵ با افزایش اعضای غیردائم شورای امنیت از ۶ به ۱۰ محقق گردید.

با الحاق کشورهای جدیدی از آفریقا و آسیا به سازمان ملل، توسعه اقتصادی-اجتماعی، اهمیت روزافزونی یافته و در نتیجه موجب گسترش بخش توسعة ملل متحد گردید. در این زمینه می توان به تأسیس برنامة عمران ملل متحد (UNDP)  در سال ۱۹۶۵ و مذاکراتی تحت عنوان «نظم اقتصادی بین المللی» به عنوان بخشی از کشمکش های شمال-جنوب در دهة ۱۹۷۰ میلادی اشاره نمود. مشخصة دهة ۱۹۸۰ را می توان بحران مالی سازمان ملل و فشار آمریکا در زمینة کاهش سهمیه خود دانست که منجر به تغییراتی در فرآیند بودجه ریزی و کوچک تر شدن سازمان گردید. با پایان جنگ سرد، بازیابی مجدد جایگاه سازمان ملل و احیای آن مورد استقبال واقع شد؛ نیمة اول دهة ۱۹۹۰ شاهد گسترش عمدة سازمان بود و اصلاحات جدیدی در قالب گزارش دبیرکل تحت عنوان «دستورکار برای صلح» توسط پطروس پطروس غالی، دبیرکل سازمان پیشنهاد گردید.

تصویب یک سلسله مأموریت های جدید حفظ صلح در نامیبیا، یوگسلاوی (سابق)، سومالی و آنگولا توسط شورای امنیت، باعث جلب توجهی دوباره به اصلاح این نهاد ۱۵ عضوی زیرمجموعة ملل متحد گردید. خصوصاً آلمان و ژاپن و همچنین هند و برزیل تلاش هایی را برای کسب کرسی دائمی و حق وتو در شورا آغاز نمودند. در اواخر دهة ۱۹۹۰ کوفی عنان، دبیرکل، تلاش کرد تا به اصطلاح انسجام سازمان را از طریق هماهنگی بهتری در بخش توسعه ای و ساختارهای مؤثرتر در بخش امور انساندوستانه، ارتقاء ببخشد. در این راستا بر مبارزه با ایدز و ارتباط با بخش خصوصی در سطح بین المللی تأکید گردید. اجلاس سران در سال ۲۰۰۵ به صورت نمادین «مسئولیت حفظ جان مردم در مقابل نسل کشی» را به رسمیت شناخت و شورای حقوق بشر را جایگزین کمیسیون حقوق بشر نمود با این هدف که نقش سازمان در موضوع حقوق بشر ارتقاء یابد.

در سال ۲۰۰۷ بان کی مون، دبیرکل، دستورکار اصلاحات سازمان را با عناوینی چون نظارت، تمامیت و اخلاقیات در کار سازمان استمرار بخشید. این عناصر از آنجا ضروری شدند که در تحقیقات انجام شده پیرامون نحوة اجرای «برنامه نفت در برابر غذا» که توسط شورای امنیت با تحریم عراق به موقع اجرا گذارده شد، فساد مالی گستردة عوامل مختلف آشکار گردید. با استناد به اعلامیه اجلاس سران در سال ۲۰۰۵ نیز مجمع عمومی در آوریل ۲۰۰۷ چند اصلاح جدید را در زمینة مدیریت بین المللی محیط زیست؛ توازن جنسیتی در تعداد کارکنان سازمان (اصل پنجاه-پنجاه: برابر شدن تعداد مردان و زنان)؛ و یکدست نمودن برنامه ها و فعالیت های دفاتر نهادهای گوناگون بین المللی تحت نظارت سازمان ملل در سطح هر کشور، به تصویب رساند.  

پطروس غالی پس از طرح دستور کار برای صلح، حاضر نشد دستور کار برای توسعه را نیز ارائه کند. دبیران کل قبلی و بعدی نیز تحرکی در زمینه توسعه هم سطح با صلح و امنیت از خود نشان نداده اند. غالی پس از پیشنهاد دستور کار برای صلح و تحت فشار افکار عمومی، طرحی را تحت عنوان اصلاح بخش های اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل ارائه نمود. گروه «۷۷ و چین» با عضویت ۱۳۳ کشور یک سال و نیم با طرف های غربی خود در سازمان ملل مذاکره نمود. نویسنده این سطور هماهنگ کننده و نماینده گروه ۷۷ در مذاکرة بخش های زیادی از این سند بود. ارزیابی کشورهای در حال توسعه از این سند، منفی بود، زیرا حاصل این سند تحت پوشش ظاهری تقویت سازوکارهای توسعه ای، متأسفانه تضعیف هر چه بیشتر بخش های توسعة سازمان می شد. پس از یک سال و نیم مذاکره و صدور قطعنامة مجمع عمومی که بسیار مفصل نیز بود، در عمل هیچ تغییر اساسی در امر توسعه ایجاد نشد. راهبرد کشورهای در حال توسعه در این مذاکرات، عملاً در جهت شکست طرح دبیرکل بود. بنابراین ترجیح کشورهای در حال توسعه این بود که لااقل وضع موجود حفظ شود. از مهم ترین عناصر طرح دبیرکل، تعیین رئیس دفتر برنامه عمران ملل متحد در پایتخت کشورهای در حال توسعه، به عنوان سفیر سازمان ملل بود که با مخالفت شدید کشورهای در حال توسعه روبرو گردید. بعدها با تعدیل و تقلیل این طرح، عنوان هماهنگ کنندة ملل متحد به جای سفیر سازمان ملل به تصویب رسیده و اجرا گردید.

ضرورت برقراری توازن و تعادل میان سازوکارهای توسعه و صلح و امنیت در سازمان ملل

منشور ملل متحد بازتاب واقعیات و شرایط بین المللی پس از جنگ جهانی دوم و عمدتاً معطوف به اوضاع متفقین پیروز و طرف شکست خورده است. محور اصلی منشور، عبارت از حفظ صلح و امنیت بین المللی از طریق دفاع دسته جمعی است. لکن از همان ابتدا، کشورهای جهان سوم آن روز و در حال توسعة امروز و برخی افراد دوراندیش و واقع گرا، استدلال می کردند که لازمة حفظ صلح و امنیت، فقط توانایی نظامی نیست، بلکه این پرنده نیاز به یک بال دیگر، یعنی توسعة اقتصادی و اجتماعی دارد. به همین دلیل شورای اقتصادی و اجتماعی به عنوان یکی از ارکان ششگانه سازمان ملل متحد بنا نهاده شد. اما کشورهای پیروز به خوبی می دانستند تداوم نظام سلطه که اینک ابزار جدیدی برای مشروعیت خود در قالب شورای امنیت سازمان ملل متحد پیدا کرده، نیازمند کنترل امور مالی و تجاری بین المللی و سلطه و حاکمیت بر اقتصاد جهانی نیز می باشد. لذا هم زمان با سازمان ملل، نهادهای موسوم به بروتون وودز یعنی بانک جهانی و صندوق بین المللی پول با سلطة کامل آمریکا و غرب تأسیس شدند به این بهانه که نقش آنها حفظ ثبات اقتصاد جهانی است.

بلوک شرق به سرگردگی شوروی از عضویت و همکاری با این دو نهاد خودداری ورزید و به این ترتیب سازمان جهانی تجارت نیز نتوانست شکل عملی به خود بگیرد، لکن غرب این هدف را نیز از طریق برقراری دورهای مذاکراتی تجاری بدون حضور کشورهای کمونیستی به پیش برد تا این که بالأخره پس از پایان جنگ سرد، سازمان جهانی تجارت متولد شد. در دورة پس از جنگ سرد، کشورهای بلوک شرق سابق برای الحاق و عضویت در سازمان جهانی تجارت و نهادهای بروتون وودز به رقابت پرداختند.

این نهادهای مالی و تجاری همچنان خارج از نظام سازمان ملل متحد باقی مانده اند و سازمان ملل هیچ گونه صدایی در آنها ندارد. ساختار بانک جهانی و صندوق بین المللی پول تحت سلطة غرب باقی مانده، ولی در سازمان جهانی تجارت به اصل برابری کشورهای عضو و دمکراسی جهانی، البته به صورت محدود و نسبی، احترام گذاشته شده است.  

از همان ابتدا، کشورهای جنوب اعتقاد داشته و دارند که لازمة حفظ صلح و امنیت بین المللی، تقویت نقش سازمان در امور توسعه نیز هست. لکن با گذشت ۶۷ سال از عمر سازمان و واقعیات و تحولات دهه های گذشته که نظر کشورهای در حال توسعه را به خوبی تأیید می کند، نه تنها پیشرفتی را در سیاست ها و برنامه های توسعه ای سازمان ملل شاهد نیستیم، بلکه این فعالیت ها کم­رنگ­تر و حتی دچار انحراف اساسی و مفهومی شده است.

تعریف جدیدی که از توسعه در سازمان ملل به کار گرفته می شود، عمدتاً مطابق با شرایط اقتصادی، سیاسی و اجتماعی غرب و تا حدود زیادی بیگانه با شرایط واقعی کشورهای در حال توسعه است. به طور کلی، کشورهای جنوب در قالب گروه ۷۷ و نهضت عدم تعهد، رشد اقتصادی و افزایش درآمد را عامل لازم و اساسی برای ارتقای وضعیت اجتماعی، حفظ محیط زیست و امثالهم می دانند، همان گونه که افزایش درآمد قرون ۱۸ به بعد موجب توسعة کشورهای اروپایی و آمریکا شد. این منطق کشورهای در حال توسعه در مفاد قطعنامه های مجمع عمومی طی دهه های اولیة عمر سازمان به خوبی هویداست، یعنی در سال های اول عمر سازمان، توسعه چیزی جز همان رشد اقتصادی تلقی نمی شد. با پیشرفت همه جانبة جوامع، توسعة همه جانبه هدف قرار گرفت، لکن طبیعی است که کشورهای در حال توسعه همچنان بر توسعه اقتصادی به عنوان موتور تأمین منابع مالی لازم جهت توسعة همه جانبه تأکید می ورزند.

با فشار غرب و طی دوران پس از جنگ سرد، عناصر جدیدی به مفهوم و تعریف توسعه در مصوبات سازمان ملل اضافه شده است. حکومت و مدیریت مطلوب، دمکراسی، احترام به حقوق بشر و آزادی های اساسی، نقش بخش خصوصی، کمک های انساندوستانه (به جای توسعه)، توسعة انسان محور و حفاظت از محیط زیست از جمله متغیرهایی هستند که در این تعریف وارد شده اند. در نظری به قطعنامه های مجمع عمومی طی شش دهة اخیر، به ترتیب به عبارات و اصطلاحات «رشد اقتصادی»، «توسعة اقتصادی و فن آوری»، «توسعة همه جانبه»، «رشد اقتصادی پایدار همراه با توسعة پایدار» و «توسعة پایدار انسان محور» به عنوان تعاریف جدید یا جایگزین توسعة اقتصادی  بر می خوریم.

ولی آیا این فرآیند، بیانگر همة حقیقت است؟ شکی نیست که توسعة تدریجی و حقوقی مفهوم توسعه، نشان دهندة روند تکاملی جوامع انسانی در جهت تأمین هر چه بهتر و بیشتر حقوق مردم است و در این باره جای شکی نیست؛ و قاعدتاً همة جوامع و نظام ها باید در این جهت تلاش کنند. پس جای شکی در ضرورت طی کردن این روند وجود ندارد. چند کشور شرق آسیا نیز به خوبی به اثبات رساندند که می توان طریق توسعة اقتصادی و توسعة سیاسی و اجتماعی را به طور همزمان پیمود. لکن نکتة بسیار ظریفی در اینجا هست که نظر خواننده را به آن جلب می کند:

تضعیف نقش سازمان ملل متحد در توسعه به طور عام و توسعة اقتصادی به طور خاص (که متأسفانه امروزه حتی سخن گفتن از آن در سازمان گویی به امری مذموم تبدیل گشته) چند اثر مهم و در واقع به ضرر کشورهای در حال توسعه و عدم تعهد دربرداشته است:

1. کشورهای توسعه یافتة غربی به دلیل سابقه استعمار و نیز نظام ناعادلانة اقتصاد جهانی که سرنخ هایش عمدتاً در دست آنهاست، لااقل نوعی مسئولیت تاریخی و اخلاقی برای کمک و همکاری با توسعة کشورهای در حال توسعه دارند. با تضعیف نقش سازمان در امر توسعه، از میزان کمک های توسعه ای غرب نیز به شدت کاسته شده است. در واقع هر چه نقش سازمان در امر توسعه کاهش می یابد، از میزان تعهدات توسعه ای غرب که اصلی هم اخلاقی و هم سیاسی است نیز کاسته می شود.
2. در حالی که دائماً نقش سازمان در امر توسعه کاهش یافته، بر صرف وقت و هزینة سازمان در زمینه های حقوق بشر، عدم اشاعة هسته ای، محیط زیست و دمکراسی و سایر عناصر سیاسی و اجتماعی مورد توجه غرب، افزوده شده است. شکی نیست که این عناصر لازمة پیشرفت و توسعة هر جامعه است؛ لکن نکته ظریف اینجاست که متأسفانه اینها به ابزاری در دست غرب برای فشار به کشورهای در حال توسعه تبدیل شده است، بیش از آن که پیشبرد واقعی آنها مد نظر باشد. در واقع ابزاری به نام ضرورت توسعة اقتصادی و مسئولیت تاریخی و اخلاقی غرب در این باره که به منزلة ابزار فشاری در دست کشورهای در حال توسعه در برابر غرب بود و این ابزار خودبه­خود به مانند عامل توازن در برابر اعمال سلطه غرب در سایر موضوعات سیاسی، امنیتی و فرهنگی عمل می کرد، امروز در دست غرب قرار گرفته و بر علیه کشورهای در حال توسعه به کار می رود. لذا توازن نسبی میان زوج  سیاسی و امنیتی از یک طرف و اقتصادی و توسعه ای از طرف دیگر، تا حدودی به نفع غرب تغییر یافته و کشورهای در حال توسعه و عدم تعهد در قالب مباحث اقتصادی و توسعه ای نیز هدف انتقادهایی چون عدم رعایت دمکراسی، حقوق بشر، اشاعة هسته ای و عدم توجه به محیط زیست قرار می گیرند. به این ترتیب، تنها و یا لااقل مهم ترین حربه و عامل چانه زنی کشورهای عدم تعهد و در حال توسعه در مقابل غرب که همان حق توسعه، توسعة اقتصادی و انتقال فن آوری و دانش فنی است، جای خود را به دفاع در برابر اتهامات غرب داده است. یعنی تنها یا مهم ترین عامل فشار کشورهای در حال توسعه در برابر غرب در سازمان ملل، تبدیل به عامل فشار غرب بر آنها شده است.
3. کمک های توسعه ای بیش از آن که وظیفه و مسئولیت غرب تلقی شود، به کمک های انساندوستانه و صدقه تغییر شکل داده که موجب تحقیر است. امروزه در ادبیات سازمان ملل به این عبارت صریح بر می خوریم که مسئولیت اولیه توسعه با دولت و ملت هر کشوری است. این سخن حقی است، لکن تلویحاً هر گونه مسئولیت تاریخی و بدیهی غرب در این زمینه را به کلی انکار می کند.

تجدید ساختار شورای امنیت

الف- تاریخچه: تحولات و آخرین وضعیت

واقعیات ژئوپلیتیک خیلی تغییر کرده اند، ولی ساختار شورای امنیت متناسب با آن متحول نشده است. برندگان جنگ دوم جهانی، منشور ملل متحد را بر اساس منافع شان تدوین و حق وتو را میان خود تقسیم کردند. با افزایش اعضای سازمان و تقویت اعتماد به نفس اعضای جدید، همراه با فرآیندهای استعمارزدایی، آیین کارها و ساختارهای کهنه بیش از پیش به چالش کشیده شدند. عدم توازن میان کرسی های شورای امنیت و تعداد کل اعضای سازمان، امری بدیهی و غیرقابل انکار بود. تنها اصلاح معنادار شورای امنیت در سال ۱۹۶۵ رخ داد. طبق منشور، تغییر در تعداد اعضای شورای امنیت، نیازمند رأی بیش از دو سوم اعضای مجمع عمومی و عدم وتوی ۵ عضو دائم شورای امنیت است. مواد ۱۰۸ و ۱۰۹ منشور حق رد (وتو) هرگونه اصلاحیه ای به منشور را به ۵ عضو دائم داده است. در سال مذکور، این موضوع محقق و اعضای غیردائم شورا از ۶ به ۱۰ افزایش یافت.

با دبیرکلی پطروس پطروس غالی در سال ۱۹۹۲ مباحث تجدیدساختار شورای امنیت از سر گرفته شد. با پذیرش این که جهان تغییر کرده است، اولین اجلاس سران شورای امنیت «دستورکار برای صلح» را منتشر ساخت. هدف این سند، تغییر ترکیب اعضا و حذف آیین کارهای بیمورد و دست و پاگیر بود.

در سال ۱۹۹۲ ژاپن و آلمان که اینک به سهمیه دهندگان دوم و سوم سازمان ملل تبدیل شده بودند، تقاضای عضویت دائم خود در شورای امنیت را مطرح ساختند. برزیل به بهانه برخورداری از پنجمین وسعت و هند با دومین جمعیت جهان به آنها پیوسته و گروه ۴  «G4» را تشکیل دادند. رقبای منطقه ای گروه ۴ نیز فعال شده و از کرسی غیردائم بر پایة انتخاب منطقه ای حمایت کردند. این رقبا عبارت از ایتالیا، اسپانیا، آرژانتین، کانادا، مکزیک، کلمبیا، کرة جنوبی و پاکستان بودند که به گروه های «کلوپ قهوه» یا «اتحاد برای اجماع» شهرت یافتند. کشورهای آفریقایی به ظلم تاریخی علیه این قاره و اختصاص بخش عمده ای از دستورکار شورای امنیت به مسایل آفریقا استناد نموده و خواستار دو کرسی دائمی به صورت گردشی میان کشورهای آفریقایی گشتند.

بدیهی است که علیرغم اختلافات میان اعضای دائم شورای امنیت از شرق شامل روسیه و چین و از غرب شامل فرانسه، انگلستان و آمریکا در مسایل مربوط به صلح و امنیت بین المللی، هر دو طرف احتمالاً در این موضوع اتفاق نظر دارند که حفظ وضع موجود، یعنی عدم تغییر در تعداد اعضای دائم، به نفع آنهاست. لکن با بروز اختلاف میان کشورها و مناطق جغرافیایی متقاضی عضویت در شورای امنیت، احتمالاً به این نتیجه رسیدند که به جای مخالفت با افزایش اعضای دائم و لاجرم نشانه رفتن انگشت اتهامات به طرف آنها، از این اختلافات بهره برداری کنند. لذا ژست موافقت با افزایش اعضا را گرفتند، ولی موضع و نظر خود را طوری تنظیم کردند که اختلاف میان متقاضیان، عملاً افزایش اعضا را منتفی سازد. کما اینکه اکنون با گذشت دو دهه، این سیاست آنها کاملاً کارساز بوده است. بر این اساس، آمریکا از عضویت ژاپن و هند و تعدادی عضو غیردائم؛ انگلستان و فرانسه از گروه ۴ همراه با چند عضو غیردائم و حضور آفریقا؛ چین از کشورهای در حال توسعه و هند؛ و روسیه از هند حمایت نمودند. متعاقباً مجمع عمومی یک گروه موظف را برای بررسی «مسئلة حضور عادلانه و افزایش عضویت در شورای امنیت» تأسیس نمود.

اختلافات میان متقاضیان عضویت از این قرار است که در آفریقا ابتدا مصر، آفریقای جنوبی و نیجریه هر کدام با استدلال های مختلفی، خود را نمایندة مستحق قاره برای عضویت دائم می دانستند. این گروه بعدها به این توافق رسید که دو عضو با شرایط اعضای دائم به صورت گردشی در شورای امنیت داشته باشد. در حال حاضر در میان سایر مناطق و قاره ها، موضع آفریقا از همه یکدست تر و یکپارچه تر است. در اروپا، ایتالیا و اسپانیا عملاً در برابر تقاضای آلمان کارشکنی می کنند. در آسیا، ژاپن و کرة جنوبی از یک طرف و هند و پاکستان از طرف دیگر رقبای یکدیگرند. در آمریکای لاتین، آرژانتین، مکزیک و کلمبیا در برابر برزیل قرار دارند. ترکیه و اندونزی نیز هر کدام ملاحظات و ادعاهایی دارند. کانادا هم در این معرکه خود را به نحوی وارد کرده است.

گروه اتحاد برای اجماع شامل ایتالیا، آرژانتین، کانادا، کلمبیا و پاکستان به مجمع عمومی پیشنهاد داده که ۵ عضو دائم حفظ شده، ولی اعضای غیردائم به ۲۰ کشور افزایش یابد. چین از این پیشنهاد حمایت کرده است. با آن چه گفته شد، قاعدتاً انگیزة هر یک از اعضای این گروه و حمایت چین از پیشنهاد آنها کاملاً روشن است و نیاز به توضیح ندارد.

در حال حاضر به نظر می رسد مهم ترین پیشنهاد، طرح کوفی عنان، دبیرکل سابق است که در ۲۱ مارس ۲۰۰۵ تحت عنوان طرح های الف و ب ارائه شده اند:

• طرح الف: افزودن ۶ عضو دائم و ۳ عضو غیر دائم و رسیدن اعضا جمعاً به ۲۴ کشور؛
• طرح ب: افزایش یک عضو غیر دائم و ۸ عضو دیگر با طبقه بندی جدیدی از عضویت (نه دائم نه غیردائم) به مدت ۴ سال با امکان تمدید.  

ب- عضویت دائم نماینده ای از کشورهای مسلمان در شورای امنیت

در اجلاس ژوئن ۲۰۰۵ (خرداد ۱۳۷۶) وزرای خارجه کشورهای عضو سازمان کنفرانس اسلامی (سازمان همکاری اسلامی امروز) خواستار یک کرسی دائمی برای کشورهای مسلمان در شورای امنیت شدند. کشورهای غربی دلایل مضحک و بعضاً شرم آوری را برای مخالفت با نه تنها تقاضای سازمان همکاری اسلامی که حتی به طور کلی با عضویت یک کشور مسلمان به شرح زیر اقامه کرده اند:

1. بحران خاورمیانه: با فروپاشی امپراطوری عثمانی و تقسیم خاورمیانه توسط پیروزهای جنگ اول جهانی، این منطقه دچار درگیری دائمی است و لذا اعطای حق وتو به یک عضو دائم مسلمان امری خطرناک است؛
2. سازمان ملل را در برابر تحولات خاورمیانه به طور خاص و مرزهای کشورهای اسلامی به طور عام، عقیم می سازد؛
3. هیچ کدام از کشورهای مسلمان خاورمیانه دمکراتیک نیستند؛
4. اگر قرار است دین ملاک قرار بگیرد، باید سایر ادیان بودایی، هندو، یهودی، سیک و ... نیز نماینده داشته باشند.

وقتی غربی ها با تناقض کنارگذاشتن قریب دو میلیارد مسلمان در پیشنهاد گروه ۴ و نیز این واقعیت که جمعیت مسلمانان فقط محدود به خاورمیانه نمی شود و گستره ای از غرب آفریقا تا شرق آسیا را در برمی گیرد، روبرو شدند، لذا عملاً با هر پیشنهادی که به اعضای جدید حق وتو بدهد، مخالفت ورزیدند.  

ج- مواضع کشورهای عدم تعهد در خصوص تجدیدساختار شورای امنیت

مباحث صورت گرفته پیرامون تجدید ساختار شورای امنیت را احتمالاً می توان تحت ۵ عنوان زیر خلاصه نمود:

1. دسته بندی کشورها از نظر عضویت دائم و غیردائم؛
2. وتو؛
3. عضویت و نمایندگی مناطق مختلف جغرافیایی و عقیدتی؛
4. روش های کاری؛
5. رابطه شورای امنیت و مجمع عمومی.

در این چارچوب در واقع روش های کاری، فرآیندهای تصمیم گیری، ترکیب و ساختار شورای امنیت مورد بررسی قرار می گیرد. در این راستا، احتمالاً در مجموع می توان نظرات و انتظارات کشورهای عدم تعهد را به شرح زیر فهرست نمود:

1. شورای امنیت با واقعیات پس از جنگ دوم و نه نیازها، نگرانی ها و واقعیات امروز جهان تعریف و تأسیس شده است. مادة ۱۲۲ دستورکار مجمع عمومی در سال ۲۰۱۱ با عنوان «مسئله حضور عادلانه و افزایش اعضای شورای امنیت و موضوعات مربوطه» باید از این نظر مورد توجه قرار گیرد. برخی کشورهای مترقی نظیر جمهوری اسلامی ایران، حق وتو را متضمن بی عدالتی، تبعیض، ابزاری غیردمکراتیک و غیرسازنده می دانند که حتی با نظام های داخلی و اصول و ارزش های ظاهری غربی نیز سازگاری ندارد.
2. ارتباط میان مجمع عمومی و شورای امنیت همیشه بحث های مفصلی را در پی داشته و مجمع عمومی قطعنامه های متعددی را در این باره تصویب نموده است. به طور کلی، غرب به دلیل اکثریت داشتن کشورهای در حال توسعه و عدم تعهد در مجمع عمومی، همواره در جهت تضعیف این مهم ترین رکن سازمان تلاش کرده، مگر زمانی که نیاز به رأی حیاتی این مجمع دارد و در این گونه موارد معمولاً از اعمال نفوذ و خرید رأی کشورهای کوچک تحت سلطة خود بهره برداری می کند. نظرات و مواضع کشورهای در حال توسعه و عدم تعهد پیرامون رابطة میان شورای امنیت و مجمع عمومی را احتمالا می توان به شرح زیر توضیح داد:

• شورای امنیت باید منعکس کنندة نظرات همة اعضای سازمان باشد و وسیله ای برای پیشبرد منافع ملی اعضای شورا نیست. در همین راستا و در طول عمر سازمان، دبیرکل فقط زمانی موفق بوده و هست که با خواست اعضای دائم هماهنگ باشد.
• بر اساس بند ۱۳ منشور، مجمع عمومی تنها ارگان جهانشمول و نمایندگی جهانی است که تمامی اعضای سازمان ملل متحد را شامل می شود. کشورهای عدم تعهد معتقدند که شورای امنیت احترام به کارکرد و اختیارات مجمع عمومی بر اساس منشور را به کلی زیرپا گذاشته و مجمع عمومی را از ایفای نقش های قانونی خود بر اساس منشور، شامل سیاست سازی، حاکمیت و هماهنگی نهادهای اصلی سازمان با مجمع عمومی بازداشته است. در واقع، شورا در مورد کارکرد و قدرت و اختیارات قانونی مجمع عمومی و شورای اقتصادی اجتماعی (اکوسوک) به عنوان ۲ رکن از ۶ رکن سازمان ملل عملاً کارشکنی و به حوزة وظایف و اختیارات آنها تجاوز نموده است.
• مجمع عمومی وظیفة اولیة توسعة تدریجی حقوق بین الملل، تدوین و وضع قوانین را بر عهده دارد. شورای امنیت به این حوزه وارد شده و این برخلاف کلام و روح منشور است. شورای امنیت اقدام به هنجارسازی، قانون سازی و تعاریف جدیدی فراتر از صلاحیت های قانونی خود کرده و اینها اعتبار و مشروعیت شورا را زیر سؤال برده است. مثال های متعددی می توان برای این مسئله، خصوصاً در دوران پس از جنگ سرد ارائه کرد که تحریم های بی سابقة اقتصادی از آن جمله است. شورای امنیت تفسیری موسّع از اختیارات خود دارد و لذا حد و مرزی برای خود قایل نیست.

3. رویکرد شورا و نحوة عمل به وظایف محوله از طرف منشور باید مطابق با اصول بی طرفی، شفافیت، پاسخگویی و انصاف باشد. این اصول که از مفاد و روح منشور کاملاً مستفاد می شود، امروزه اساساً در رویکرد و روش های کاری شورا محلی از اعراب ندارد.

د- آیا وجود سازمان های بین المللی به نفع جهان در حال توسعه و عدم تعهد است؟

قصد نداریم به نظریه های روابط بین الملل پیرامون سازمان های بین المللی بپردازیم، لکن اشاره به یک نکتة عملی و عینی ضروری می نماید. چرا کشورهای عدم تعهد و در حال توسعه علیرغم مشاهدة عینی پیشبرد مواضع، تلقین اصول و ارزش های غربی، هنجارسازی و نظرات سلطه گرانة غرب و مشروعیت بخشیدن به آن ها در قالب قطعنامه ها و مصوبات به اصطلاح ناشی از قواعد بازی و مذاکرات در سازمان ملل متحد و خصوصاً شورای امنیت، هیچ گاه دم بر نمی آورند؟ پاسخ کشورهای عدم تعهد و در حال توسعه و حتی متحدین روسیه به این سؤال، احتمالاً به طور کلی این خواهد بود که سازمان های بین المللی علیرغم همة ضعف های خود، لااقل سازوکار و چارچوبی هستند که اهداف و مطامع غرب را به طور خاص و سایرین را به طور عام، تا حدودی مهار و ضابطه مند می کنند و با فقدان این سازمان ها و سازوکارها، احتمالاً جهان دچار هرج و مرجی می شود که ضرر آن برای کشورهای در حال توسعه و عدم تعهد، بیش از نظام بین المللی هر چند غیرعادلانة کنونی خواهد بود.

نتیجه گیری: پیامدهای تغییر ساختار شورای امنیت برای جمهوری اسلامی ایران

جمهوری اسلامی ایران به عنوان یک کشور اسلامی، انقلابی، غیرمتعهد، پیشرو و خط مقدم، همواره مواضع مستقل، آرمان خواهانه و عدالت طلبانه ای را در قبال ساختار و روش ها و آئین های کاری شورای امنیت اتخاذ و در سیاست های اعلامی و اعمالی خود دنبال نموده است. در بالا، بخش عمده ای از نظرات جمهوری اسلامی ایران در قالب نظرات کشورهای عدم تعهد و در حال توسعه، بیان شد. معهذا، جمهوری اسلامی ایران دربارة حق وتو به عنوان کلیدی ترین مسئله در نظام ملل متحد، صریح ترین مواضع را در مقایسه با سایر اعضای ملل متحد طی ۳۴ سال گذشته داشته و دارد. جمهوری اسلامی ایران به حق، حق وتو را قانون جنگل، توحش، بی عدالتی، زورگویی، قانون شکنی، جانبدارانه، غیرشفاف و در خدمت مطامع و منافع اعضای دائم، خصوصاً اعضای غربی و آمریکا می داند. جمهوری اسلامی ایران در واقع همواره منتقد و افشاکنندة سیاست های صاحبان وتو در شورای امنیت بوده و هست.

در همین حال، جمهوری اسلامی ایران علاوه بر این که اغلب قربانی مطامع آمریکا و غرب در شورای امنیت بوده که مظاهر بارز آن را در قضایای ترورها، جنگ تحمیلی، برنامة هسته ای و تحریم های اقتصادی مشاهده کرده ایم، بعضاً خواسته یا ناخواسته از اختلاف نظر و مواضع اعضای دائم نیز منتفع شده است. قطعاً شورای امنیت در اغلب مسایل مربوط به جمهوری اسلامی ایران، برخوردی یکجانبه و طرفدارانه و در جهت منافع و مطامع اعضای دائم داشته، به نحوی که حتی صراحتاً استفاده از سلاح شیمیایی توسط صدام علیه غیرنظامیان بی دفاع در ایران و عراق را محکوم نکرد. اما آیا این همة ماجراست؟ آیا این سکه طرف دیگری ندارد؟ آیا در مواردی که منافع تمامی اعضای دائم یعنی روسیه و چین از یک طرف و فرانسه و انگلیس و آمریکا از طرف دیگر، همپوشانی نداشته، باز هم تصمیمات شورای امنیت بر ضد منافع ما بوده است؟ بررسی مزایا و مضار وتو در شورای امنیت برای جمهوری اسلامی ایران طی ۳۴ سال گذشته، از ظرفیت و توان این نوشته خارج است. به نظر می رسد که بررسی  همه جانبة موضوع توسط متخصصین و کارشناسان ذیربط در شکل دادن به مواضع در این خصوص مفید باشد.  

احتمالاً یک نکتة مهم و قابل اشاره این است که غالباً به مفاد قطعنامه های شورای امنیت توجه می شود، لکن به مواقعی که شورای امنیت قادر به تصمیم گیری نیست، کمتر توجه می شود. در بررسی مضار و منافع وتو در شورای امنیت برای هر کشوری، قاعدتاً باید به آثار بی تصمیمی های شورای امنیت نیز توجه داشت. سؤال این است که آیا ممکن است منافع عدم اتخاذ تصمیم توسط شورای امنیت در مورد مسایل مبتلابه یک کشور، بیش از مضار قطعنامه های آن باشد؟ پاسخ بلاشک مثبت است، کما این که نمونة بارز آن را امروز در مورد سوریه شاهد هستیم. اساساً اعضای غربی شورای امنیت به سرکردگی آمریکا نیز از همین ترفند طی شصت سال گذشته برای جانبداری از رژیم صهیونیستی استفاده کرده اند. معهذا به نظر می رسد که پاسخ به این سؤال در مورد مسایل مبتلابه ایران در شورای امنیت، به این واضحی و سادگی نیست و نیاز به بررسی و ارزیابی همه جانبه ای دارد.

حال فرض کنیم که اعضای دائم شورای امنیت افزایش یابد. آیا این افزایش اعضا الزاماً به نفع کشورهای انقلابی و اسلامی، خصوصاً جمهوری اسلامی ایران است؟ برای پاسخ به این سؤال، یک نکته قابل بررسی است. در طول عمر ۶۷ سالة سازمان ملل، مشاهده کرده ایم که در موارد زیادی ۱۴ عضو، رأی یکسانی داشته اند و تنها با رأی مخالف یک عضو دائم، و در واقع با اعمال وتو، تصویب یک مصوبه عقیم مانده است. اما حتی یک مورد وجود ندارد که مصوبه ای که با وتو روبرو نبوده، نتوانسته باشد ۹ رأی لازم را برای تصویب به دست آورد. در واقع، وقتی یک عضو دائم توانسته سایر اعضای دائم را به عدم وتوی یک مصوبه قانع سازد (با در نظرداشتن این نکته که در رویة جاری شورای امنیت، رأی ممتنع یا غایب به منزلة وتو نیست)، آن گاه همیشه توانسته است حد نصاب رأی را که ۹ عضو از ۱۵ عضو می باشد نیز کسب نماید. یعنی بلااستثناء هرگاه از وتو استفاده نشده، حداقل لازم از اعضای غیردائم برای تصویب آن مصوبه وجود داشته است.  

حال چنان چه به اعضای دائم، غیردائم و یا به هر دو اضافه شود، آیا می توان با اطمینان گفت که این وضعیت به نفع کشورهای عدم تعهد و در حال توسعه تغییر می یابد؟ به نظر می رسد که تضمین خاصی در این زمینه وجود ندارد. حتی ممکن است وضعیت وخیم تر از هر آن چه هست شود. اضافه شدن همه یا هر یک از کشورهای متقاضی که نامشان ذکر شد، چه دردی را از کشورهای عدم تعهد دوا می کند؟

در این که به هر حال جهان اسلام کاملاً از صحنة شورای امنیت کنارگذاشته شده، در حالی که بخش مهمی از مصوبات شورای امنیت همواره بر علیه جهان اسلام و مسلمین به کارگرفته می شود نیز شکی وجود ندارد؛ و درخواست سازمان همکاری اسلامی که در واقع برگرفته از نظرات جمهوری اسلامی ایران می باشد، موضعی بسیار هوشمندانه، به موقع و مبتنی بر عدالت است. معهذا باید سازوکاری برای آن تعریف کرد که در صورت تحقق آن در هر زمانی در آینده، یک یا چند کشور اسلامی نتوانند آن را به نفع خود مصادره کنند. به عنوان مثال، راه حل آفریقایی ها برای گردشی کردن عضویت میان کشورهای این قاره، به منظور پیشگیری از وقوع چنین اتفاقی بوده است./12