کاهش قدرت هنجاری اروپا در درگیری غزه

نویسنده: رضا نصری، متخصص حقوق بین‌الملل و تحلیل‌گر حوزه بین الملل

دیپلماسی ایرانی: جنگ ۲۰۲۳ اسرائیل و غزه، نقش خودخوانده هنجاری اروپا را به آزمونی جدی کشاند. رهبران اتحادیه اروپا به‌سرعت حملات مرزی حماس در ۷ اکتبر ۲۰۲۳ را محکوم کردند و اعلام داشتند که اسرائیل حق دارد مطابق حقوق بین‌الملل از خود دفاع کند. اما وقتی اسرائیل کارزار نظامی گسترده‌ای در غزه آغاز کرد—از جمله حملات هوایی شدید، تهاجم زمینی و محاصره‌ای که سوخت، آب و کمک‌های بشردوستانه را قطع کرد—بیانیه‌های اروپایی به‌مراتب محتاط‌تر و مبهم‌تر شدند. منتقدان معتقدند که این دوگانگی در برخورد با طرف‌های درگیر، اعتبار اروپا را به‌عنوان مدافع اصول بین‌المللی زیر سوال برده است. این مقاله به بررسی مفهوم قدرت هنجاری اروپا و تعهدات حقوقی مرتبط با آن می‌پردازد، سپس واکنش اروپا به درگیری غزه را مرور کرده و پیامدهای آن برای اعتبار اخلاقی و نفوذ راهبردی اروپا را ارزیابی می‌کند.

قدرت هنجاری در نظریه و عمل

قدرت هنجاری به توانایی شکل‌دادن به پیامدهای بین‌المللی از طریق تعیین استانداردها و گسترش هنجارها  - نه از راه زور -اشاره دارد. استراتژی قدرت هنجاری اتحادیه اروپا نخستین بار توسط پژوهشگر «ایان منرز» به‌خوبی توصیف شد: اتحادیه اروپا قدرت خود را از ترویج ارزش‌هایی مانند حقوق بشر، دموکراسی، حاکمیت قانون و حکمرانی خوب می‌گیرد. در عمل، اروپا سیاست خارجی و تجاری خود را اغلب به این اصول گره می‌زند. بیشتر توافق‌نامه‌های مشارکت و همکاری اتحادیه شامل بندهایی موسوم به "اصول اساسی" هستند که احترام به این ارزش‌ها را پیش‌شرط همکاری می‌سازد. این رویکرد بازتابی از هویت اروپای پس از جنگ جهانی دوم است که بر چندجانبه‌گرایی و قانونی‌گرایی بنا شده است.

در واقع، رویکرد اروپا در اعمال نفوذ با شیوه‌هایی که دیگر قدرت‌های جهانی به کار می‌برند، متفاوت است. ایالات متحده نمونه‌ای بارز از تکیه بر قدرت سخت محسوب می‌شود؛ با شبکه‌ای گسترده از پایگاه‌های نظامی در سراسر جهان و نفوذ بالا در نهادهای اقتصادی بین‌المللی. اگرچه رهبران آمریکایی از مفاهیمی مانند دموکراسی و حقوق بشر سخن می‌گویند، اما اولویت اصلی معمولاً با منافع استراتژیک و امنیتی است، و این کشور حتی به دادگاه کیفری بین‌المللی نپیوسته است. روسیه نیز قدرت خود را عمدتاً از طریق نیروی نظامی و ابزارهای اقتصادی یا انرژی اعمال می‌کند، نه از راه ترویج پایدار هنجارهای بین‌المللی. چین بیشتر بر ابزارهای اقتصادی، از جمله مشوق‌های مالی و توافق‌های دوجانبه متمرکز است و معمولاً بر اصل «عدم مداخله» تأکید دارد. به‌طور کلی، در این کشورها اعمال نفوذ بیشتر مبتنی بر قدرت نظامی یا اقتصادی است تا تعهد به هنجارهای بین‌المللی.

اهرم اصلی نفوذ اروپا باید از جاذبه هنجاری آن و بازار اقتصادی گسترده‌اش ناشی شود. تأثیرگذاری آن وابسته به این است که به‌عنوان بازیگری اصول‌گرا و بی‌طرف دیده شود. اگر اتحادیه اروپا بتواند با اعتبار و قاطعیت بر این نکته تأکید کند که هنجارهای بین‌المللی به‌طور یکسان برای همه بازیگران قابل اجرا هستند، فشارهای دیپلماتیک آن جدی گرفته خواهد شد. در مقابل، هر نشانه‌ای از جانبداری یا ریاکاری، این اهرم را به‌سرعت تضعیف می‌کند. اگر بروکسل نقض حقوق بشر توسط برخی کشورها را محکوم کند، اما تخلفات مشابه را از سوی دیگر کشورها نادیده بگیرد، بی‌طرفی‌اش زیر سوال خواهد رفت. در حوزه حقوق بین‌الملل و حقوق بشر، اعتبار حرف اول را می‌زند. برای نمونه، اتحادیه اروپا در گذشته دیگر دولت‌ها را به رعایت کنوانسیون‌های ژنو، پاسخ‌گو کردن جنایتکاران جنگی و خودداری از الحاق سرزمین‌ها ترغیب کرده است. اما اگر اکنون نشان دهد که این اصول را در مورد یک متحد به کار نمی‌گیرد، درخواست‌هایش برای اجرای همان قواعد در دیگر نقاط جهان ریاکارانه جلوه خواهد کرد. ناظران تأکید دارند که هر بار اروپا در یک مورد اصول خود را تضعیف می‌کند، توانایی‌اش برای اعمال آن اصول در موارد دیگر نیز به همان میزان کاهش می‌یابد.

رویکرد هنجاری اروپا یکی از سرمایه‌های کلیدی آن در دیپلماسی جهانی بوده است. توانایی آن در بسیج حمایت از معاهدات و قطعنامه‌ها اغلب به درک ثبات و انسجام رفتاری‌اش بستگی دارد. با این حال، درگیری غزه این شهرت را با تردید مواجه کرده است. اگر دیگر کشورها ببینند که رهبران اتحادیه اروپا نقض حقوق بشر توسط برخی کشورها را محکوم می‌کنند اما نسبت به تخلفات مشابه یا بدتر توسط اسرائیل سکوت می‌کنند، بی‌تردید بی‌طرفی آن را زیر سوال خواهند برد. در چنین شرایطی، فراخوان‌های اروپا برای رعایت حقوق بین‌الملل در آسیا، آفریقا یا دیگر مناطق، نیروی اقناعی و اعتبار اخلاقی خود را از دست خواهد داد.

تعهدات حقوقی بین‌المللی اروپا

ادعای رهبری اخلاقی اروپا بر پایه تعهدات الزام‌آور آن در چارچوب حقوق بین‌الملل، به‌ویژه در شرایط جنگی، استوار است. در زمینه جنگ غزه، چند تعهد حقوقی کلیدی شامل حال کشورهای عضو اتحادیه می‌شود.

نخست، تمام کشورهای اتحادیه اروپا طرف کنوانسیون‌های ژنو ۱۹۴۹ و پروتکل‌های الحاقی آن هستند. ماده ۱ مشترک این کنوانسیون‌ها ایجاب می‌کند که کشورها نه‌تنها خود به حقوق بشردوستانه بین‌المللی پایبند باشند، بلکه رعایت آن را توسط دیگران نیز تضمین کنند. این معاهدات حمله به غیرنظامیان، زیرساخت‌های غیرنظامی، گرسنه‌نگه‌داشتن غیرنظامیان، شکنجه افراد تحت حمایت، و تخریب بی‌دلیل اموال را ممنوع کرده‌اند. در نتیجه، کشورهای عضو نباید در چنین تخلفاتی مشارکت کنند یا آنها را تسهیل نمایند—از جمله وقتی این اعمال توسط اسرائیل انجام می‌شود.

دوم، کنوانسیون ۱۹۴۸ درباره جلوگیری و مجازات جنایت نسل‌کشی که همه کشورهای اتحادیه آن را تصویب کرده‌اند، تعهدی روشن و فعال بر دوش دولت‌ها می‌گذارد تا از نسل‌کشی پیشگیری و عاملان آن را مجازات کنند. این وظیفه صرفاً جنبه اخلاقی ندارد؛ بلکه در حقوق بین‌الملل پذیرفته شده که در صورت وجود خطر قابل‌توجه وقوع نسل‌کشی، دولت‌ها باید تمام اقدامات معقول را برای متوقف ساختن آن انجام دهند. دیوان بین‌المللی دادگستری در رأی خود در ژانویه ۲۰۲۴، اعلام کرد که چنین خطری در غزه به‌شکل محتمل وجود دارد، که بار مسئولیت کشورهای اتحادیه اروپا را دوچندان می‌کند.

سوم، بر اساس منشور سازمان ملل متحد که تمامی کشورهای عضو اتحادیه اروپا طرف آن هستند، تملک سرزمین از طریق زور به‌طور بنیادین ممنوع شده است؛ این اصل در ماده ۲(۴) منشور تصریح شده است. بنابراین، اقداماتی از سوی اسرائیل که دلالت بر الحاق رسمی (de jure) یا عملی (de facto) سرزمین‌هایی در غزه یا کرانه باختری دارد، به‌صورت مستقیم با این تعهدات در تضاد است. نظر مشورتی دیوان بین‌المللی دادگستری که در ژوئیه ۲۰۲۴ صادر شد، بار دیگر تأکید کرد که دولت‌ها باید از به‌رسمیت‌شناختن یا مشروع‌ جلوه‌دادن چنین الحاقاتی خودداری کنند. افزون بر این، کشورهای عضو اتحادیه اروپا ملزم هستند به دستورات الزام‌آور دیوان - از جمله  اقدامات موقتی برای جلوگیری از آسیب‌های جبران‌ناپذیر به جمعیت‌های تحت حفاظت - پایبند باشند.

در نهایت، اساسنامه رم دادگاه کیفری بین‌المللی که همه کشورهای عضو اتحادیه اروپا (به‌جز دانمارک) آن را تصویب کرده‌اند، تعهدات بیشتری را در زمینه پاسخ‌گویی نسبت به جنایات شدید تحمیل می‌کند. این معاهده، صلاحیت دادگاه را در رسیدگی به نسل‌کشی، جنایت علیه بشریت و جنایات جنگی به رسمیت می‌شناسد، و مواد ۸۶ و ۸۹ کشورها را موظف می‌کند که به‌طور کامل با دادگاه همکاری کرده و از جمله احکام بازداشت را اجرا کنند. در نوامبر ۲۰۲۴، دادگاه کیفری بین‌المللی برای چند مقام ارشد اسرائیلی به اتهام ارتکاب جنایات جنگی در غزه حکم بازداشت صادر کرد. بر پایه تعهدات حقوقی‌شان، کشورهای عضو اتحادیه اروپا موظف‌اند در صورت ورود این افراد به خاک خود، آن‌ها را بازداشت کرده و از روندهای تحقیق و پیگرد دادگاه پشتیبانی کامل به‌عمل آورند.

در مجموع، این چارچوب‌های حقوقی بین‌المللی، کشورهای عضو اتحادیه اروپا را به شکلی روشن و فراگیر موظف می‌سازد که نه‌تنها از همدستی در اقدامات غیرقانونی پرهیز کنند، بلکه گام‌های مؤثری برای پیشگیری، مجازات و واکنش به تخلفات بردارند—تعهداتی که در چارچوب بحران جاری غزه به‌طور آشکاری نادیده گرفته شده‌اند

تعهدات حقوقی در چارچوب حقوق اتحادیه اروپا

فراتر از معاهدات بین‌المللی، چارچوب حقوقی داخلی اتحادیه اروپا نیز این تعهدات را تقویت می‌کند. «توافق‌نامه انجمن اتحادیه اروپا–اسرائیل» (مصوب سال ۲۰۰۰) به‌صراحت احترام به حقوق بشر و اصول دموکراتیک را به‌عنوان یک "عنصر اساسی" (ماده ۲) تعریف کرده است. در عمل، نقض چنین عنصری می‌تواند مبنایی قانونی برای تعلیق یا فسخ این توافق باشد. بنابراین، اگر رفتار اسرائیل شامل نقض‌های شدید حقوق بشر یا حقوق بشردوستانه بین‌المللی باشد، قوانین اتحادیه اروپا این اختیار را به کشورهای عضو می‌دهد که روابط اقتصادی عادی را متوقف کرده یا تحریم‌هایی اعمال کنند.

دیباچه این توافق‌نامه نیز آن را به منشور سازمان ملل پیوند می‌دهد و بر تعهد اتحادیه اروپا به حقوق بین‌الملل تأکید دارد. نظر مشورتی دیوان بین‌المللی دادگستری در ژوئیه ۲۰۲۴ بار دیگر الزام کشورها به تمایز قائل شدن میان اسرائیل و سرزمین‌های اشغالی در تعاملاتشان را تأیید کرد. بر این اساس، قوانین اتحادیه اروپا نباید اجازه اقداماتی را بدهند که ممکن است به مشروعیت‌بخشی به الحاق سرزمین‌های اشغالی بینجامد—برای نمونه، با محدود کردن تجارت با شهرک‌ها یا اطمینان از اینکه سرزمین‌های اشغالی در توافق‌های اتحادیه لحاظ نشده‌اند.

کشورهای عضو اتحادیه همچنین معاهدات عمده حقوق بشری مانند میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی (ICCPR)، میثاق حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (ICESCR)، کنوانسیون منع شکنجه، و کنوانسیون حقوق کودک را تصویب کرده‌اند. این معاهدات شکنجه، تبعیض و سلب خودسرانه حق حیات را ممنوع می‌کنند و رعایت اصول دادرسی منصفانه را الزامی می‌دانند. بدرفتاری‌ها و کشتارهای مستند شده‌ی غیرنظامیان و بازداشت‌شدگان فلسطینی، نگرانی‌های جدی‌ای را درباره نقض این هنجارها برمی‌انگیزد—هنجارهایی که کشورهای عضو اتحادیه اروپا از نظر قانونی موظف به رعایت و حمایت از آن‌ها هستند.

علاوه بر این، قوانین صادرات تسلیحات اتحادیه اروپا، به‌ویژه موضع مشترک ۲۰۰۸/۹۴۴، انتقال تجهیزات نظامی را در مواردی که خطر واضحی از استفاده آن‌ها در نقض‌های جدی حقوق بشردوستانه وجود دارد، ممنوع می‌کند. در اوایل سال ۲۰۲۴، کارشناسان حقوق بشر سازمان ملل متحد از دولت‌های اروپایی خواستند صادرات تسلیحات به اسرائیل را به دلیل افزایش خطر ارتکاب جنایات فجیع متوقف کنند. در حالی‌که کشورهایی مانند بلژیک و هلند به‌طور موقت صادرات را متوقف کردند، اتحادیه به‌عنوان یک کل از اعمال تحریم جمعی خودداری کرد.

در مجموع، حقوق اتحادیه اروپا استاندارد بالایی را بر کشورهای عضو تحمیل می‌کند. آن‌ها نباید در برابر نقض‌های جدی حقوقی توسط شرکای خود چشم‌پوشی کنند. با این حال، اتحادیه اروپا با حفظ روابط عادی دیپلماتیک و امنیتی با اسرائیل در بحبوحه اتهامات مستند به جنایات جنگی، از اصولی که در چارچوب حقوقی خودش تصریح شده، فاصله گرفته است.

واکنش اروپا به درگیری غزه

واکنش عملی اتحادیه اروپا به جنگ غزه به‌طور گسترده‌ای به جانبداری متهم شده است. پس از حملات ۷ اکتبر ۲۰۲۳، رهبران اتحادیه به‌سرعت و با لحنی قاطع اقدامات حماس را محکوم کردند و بر حق اسرائیل برای دفاع از خود، مطابق با حقوق بین‌الملل، تأکید داشتند. اما، هم‌زمان با شدت‌گرفتن عملیات نظامی اسرائیل، مواضع اتحادیه به‌وضوح محتاط‌تر و مبهم‌تر شد. مقامات اروپایی تنها به ابراز نگرانی درخصوص وضعیت غیرنظامیان و درخواست برای «وقفه‌های بشردوستانه» بسنده کردند و در اغلب موارد از نام بردن مستقیم از اسرائیل یا نسبت دادن مسئولیت حقوقی به آن پرهیز کردند. برای نمونه، شورای اروپا در اکتبر ۲۰۲۳ صرفاً نسبت به تلفات غیرنظامیان «ابراز تأسف» کرد، بی‌آنکه بمباران‌های اسرائیل را محکوم نماید، و موضوع را صرفاً در چارچوب فروپاشی آتش‌بس مطرح ساخت. این رویکرد—یعنی انتقاد شدید از یک طرف و چشم‌پوشی نسبت به طرف دیگر—باعث شده بسیاری بی‌طرفی اتحادیه را زیر سؤال ببرند.

در همین حال، اتحادیه اروپا به تعاملات دیپلماتیک عادی خود با اسرائیل ادامه داد. نهادهای اروپایی گفت‌وگوهای سطح بالا را از سر گرفتند، از جمله نشست به‌تعویق‌افتاده «شورای مشارکت اتحادیه اروپا–اسرائیل» در سال ۲۰۲۴، بی‌آنکه هیچ شرط جدیدی مطرح شود. با وجود انباشت شواهد درباره نقض‌های حقوق بشری، هیچ‌یک از کشورهای عضو نه تحریمی اعمال کردند و نه به ماده ۲ توافق‌نامه مشارکت استناد نمودند. همکاری‌های نظامی و صادرات تسلیحات نیز بدون وقفه ادامه یافت. گرچه برخی کشورها مانند بلژیک، هلند، ایتالیا و اسپانیا به‌طور موقت بخشی از ارسال‌های تسلیحاتی خود را متوقف کردند، اما اکثریت اعضای اتحادیه همچنان به صادرات مهمات و تجهیزات نظامی ادامه دادند.  شایان یادآوری است که ارسال سلاح به کشوری که به بمباران بی‌هدف غیرنظامیان متهم است—اقدامی که در موارد مشابه، از جمله جنگ اوکراین، با واکنش شدید اروپا روبه‌رو شد—در این مورد نادیده گرفته شد و با سکوت همراه بود.

رفتار ملایم اتحادیه اروپا با اسرائیل بازتاب‌دهنده یک شراکت راهبردی دیرینه مبتنی بر تجارت و همکاری امنیتی است. حتی با انباشت اتهامات فجیع، اسرائیل همچنان شریک عادی دیپلماتیک باقی ماند. تحلیل‌گران می‌گویند اگر کشوری دیگر—به‌ویژه غیرغربی—مرتکب اعمالی مشابه شده بود، اتحادیه بی‌تردید با تحریم یا تعلیق روابط پاسخ می‌داد. معافیت اسرائیل از این اقدامات، ادراک تبعیض و استانداردهای دوگانه را تقویت کرده است.

در داخل اتحادیه نیز صدای مخالفت‌هایی شنیده شد. در اواخر ۲۰۲۳، پارلمان اروپا قطعنامه‌هایی صادر کرد که کشتار غیرنظامیان در غزه را محکوم کرد و خواستار تحریم‌های هدفمند، از جمله ممنوعیت سفر برای مقامات اسرائیلی مظنون به نقض‌های جدی شد. با این حال، شورای اتحادیه و کمیسیون اروپا این پیشنهادها را کنار گذاشتند و رویکرد محتاطانه خود را حفظ کردند.

بارزترین نمود ناهماهنگی در زمینه پاسخ به مسئولیت قانونی بود. در ژانویه ۲۰۲۴، آفریقای جنوبی شکایتی را در دیوان بین‌المللی دادگستری علیه اسرائیل مطرح کرد و آن را به نسل‌کشی در غزه متهم نمود. دیوان تشخیص داد که خطر نسل‌کشی به‌شکل محتمل وجود دارد و اقداماتی موقت برای حمایت از غیرنظامیان فلسطینی صادر کرد. با وجود تعهد حقوقی به اجرای این دستورات، کشورهای اتحادیه اروپا هیچ فشاری به اسرائیل وارد نکردند و اقدامی در جهت مجازات یا اعمال پیامدها صورت ندادند. در نوامبر ۲۰۲۴، دادگاه کیفری بین‌المللی حکم بازداشت رهبران اسرائیل را به اتهام جنایات جنگی و جنایت علیه بشریت صادر کرد. با اینکه کشورهای اتحادیه اروپا طبق اساسنامه رم موظف به اجرای این احکام هستند، هیچ دولتی گامی برای بازداشت متهمان برنداشت. دیدارهای دیپلماتیک با مقامات اسرائیلی طبق روال گذشته ادامه یافت، و یکی از نمایندگان اتحادیه اروپا با طعنه به این نکته اشاره کرد که برگزاری نشست سطح بالای شورای مشارکت، آن هم با حضور افرادی که تحت تعقیب دادگاه کیفری بین‌المللی هستند، اگر مربوط به دیگر چهره‌های جهانی بود، «غیرقابل تصور» می‌بود.

سازمان‌های حقوق بشری این رفتار دوگانه را به‌شدت محکوم کردند. عفو بین‌الملل از «همدردی گزینشی» اتحادیه اروپا انتقاد کرد و بر ناتوانی آن در محکوم کردن حملات هوایی‌ای که خانواده‌های فلسطینی را به‌طور کامل نابود کرده‌اند، تأکید نمود. دیده‌بان حقوق بشر نیز خواستار محکومیت صریح و بدون ابهام جنایات فجیع شد. در سراسر جهان جنوب، تحلیل‌گران و دولت‌ها واکنش مبهم اروپا را نماد استانداردهای دوگانه غرب دانستند. پیام روشن بود: اگر اروپا در برابر نسل‌کشی احتمالی در غزه چشم بپوشد، اعتبار آن در دفاع از حقوق بین‌الملل در سطحی گسترده به‌شدت آسیب خواهد دید.

نتیجه‌گیری

نفوذ اروپا در عرصه روابط بین‌الملل همواره بر اعتبار آن به‌عنوان مدافع حقوق بین‌الملل و حقوق بشر استوار بوده است. با این حال، جنگ غزه نشان داده که این اعتبار به‌نحو نگران‌کننده‌ای در حال فرسایش است. حمایت قاطع از حق اسرائیل برای دفاع از خود، در حالی‌که نشانه‌های روشن جنایات جنگی و احتمال نسل‌کشی نادیده گرفته شدند، و همچنین ادامه روابط عادی بدون هیچ‌گونه سازوکار پاسخ‌گویی مؤثر، اتحادیه اروپا را از جایگاه رهبری اخلاقی دور کرده است. این تناقض میان تعهدات لفظی و بی‌عملی در عمل، مشروعیت اخلاقی و قدرت هنجاری اروپا را تضعیف می‌کند. برای بازسازی جایگاه خود، اروپا باید سیاست‌هایش را با اصولش هم‌راستا کند. این به معنای کنار گذاشتن استثناگرایی سیاسی و الزام همه بازیگران—از جمله اسرائیل—به رعایت یکسان استانداردهای حقوقی است. 

در نهایت، اهمیت راهبردی اروپا بر انسجام اخلاقی آن تکیه دارد. اگر این انسجام با مدارا در برابر تخلفات متحدان خاص از بین برود، اتحادیه، اقتداری را که در سطح جهانی در پی نمایش آن است، از دست خواهد داد. در مقابل، اگر اروپا بدون استثنا بر اجرای حقوق بین‌الملل پای بفشارد، می‌تواند اعتماد را بازسازی کند، اعتبار خود را بازیابد، و قدرت هنجاری‌ای را که زمانی آن را به کنشگری اصول‌گرای جهانی بدل کرده بود، حفظ کند.