داستان تکراری اصلاحات در سازمان ملل

دیپلماسی ایرانی: انتقادات از ساختار سازمان ملل متحد به ویژه سازوکار تعبیه شده در شورای امنیت به عنوان مهم ترین رکن قدرت جهانی به امروز و دیروز منحصر نیست و سابقه ای به درازای عمر این نهاد دارد. ولی این انتقادات در سالهای اخیر بالا گرفته است. یکی از مشهور ترین منتقدان ساختار سازمان ملل محمود احمدی نژاد، رئیس جمهور پیشین ایران بود که می گفت: «شورای امنیت سازمان ملل متحد بر اساس قوانین ارتجاعی جنگ جهانی دوم عمل می کند و کارآیی و اعتبار خود را نزد ملت ها از دست داده است و صرفا به ابزار اعمال سیاست های چند دولت زورگو تبدیل شده است.» حالا همین سخنان از یکی از مخالفین سیاست های احمدی نژاد، یعنی عربستان سعودی شنیده می شود. وزارت امور خارجه عربستان در یک بیانیه مطبوعاتی ضمن رد عضویت در شورای امنیت سازمان ملل گفته است: «کشور پادشاهی عربستان معتقد است که روش و مکانیسم فعالیت در شورای امنیت و سیاست دوگانه آن مانع از اجرای درست وظایف این شورا در قبال صلح جهانی می شود» و خواستار اصلاحات در عملکرد سازمان ملل شده است. این گونه است که داغ کهنه تازه می شود و بسیاری بحث ضرورت اصلاحات در ساختار سازمان ملل و متناسب کردن عملکرد این سازمان با شرایط امروز جهان را مطرح می کنند. دکتر نسرین مصفا، یکی از معدود آکادمیسین های ایرانی است که به طور فعالانه با برنامه های سازمان ملل همکاری کرده است. او مدیر ملی طرح جامع تقویت ظرفیت های آموزش و پژوهش حقوق بشر دانشکده حقوق و علوم سیاسی با برنامه عمران ملل متحد بوده است. مصفا در سالهای اخیر بر اصلاحات سازمان ملل متمرکز بوده است. در مورد آخرین وضعیت اصلاحات در سازمان ملل و تحولات اخیر با   دکتر نسرین مصفا، استاد دانشگاه تهران و کارشناس سازمان های بین المللی گفتگو کرده ایم که در زیر می خوانید:

چنانکه می دانید عربستان سعودی که با رأی مجمع عمومی سازمان ملل به عضویت غیردائم شورای امنیت انتخاب شده بود، این عضویت را در اعتراض به آن چه که “رویکرد دوگانه” شورای امنیت در قبال تنش های جهانی خواند، نپذیرفت. وزارت امور خارجه عربستان در یک بیانیه مطبوعاتی اعلام کرد: “کشور پادشاهی عربستان معتقد است که روش و مکانیسم فعالیت در شورای امنیت و سیاست دوگانه آن مانع از اجرای درست وظایف این شورا در قبال صلح جهانی می شود.” عربستان خواستار ایجاد اصلاحات در عملکرد سازمان ملل شده اما به جزئیات این خواسته اشاره ای نکرده است. این اتفاق مجددا بحث اصلاحات در سازمان ملل و به خصوص شورای امنیت را مطرح کرده است. به عنوان اولین سوال بفرمایید سابقه بحث اصلاحات در شورای امنیت چیست؟

سازمان ملل متحد مانند هر نهاد دیگری، در طول دوران فعالیت خود تغییر و تحولات، و اصلاحات گوناگونی را تجربه کرده است. از تحول در حفظ صلح تا تحول در حوزه های فعالیت و گسترش آن ها. اما آن چه که به «اصلاحات سازمان ملل متحد» امروزه مرسوم است، مجموعه ای از پیشنهادات برای تغییر ساختار، ساز و کار و فعالیت های ملل متحد است که تقریبا از دهه ۹۰ میلادی مطرح شد و  پیگیری آن تا به امروز ادامه دارد. این اصلاحات را می توان در یک قالب کلی اصلاحات اداری به منظور بهبود عملکرد ملل متحد و شفافیت بیش تر گنجاند. به طور کلی، اصلاحات در سازمان ملل متحد هدف اساسی تقویت جایگاه و اعتبار آن با ارتقاء مشروعیت از طریق اصلاحات اعم از اداری و سیاسی را دنبال می نماید. از این رو، اصلاحات در شورای امنیت به عنوان عالی ترین رکن جهانی در قبال حفظ صلح و امنیت بین المللی از ابتدا از مهم ترین موضوعات مورد بحث در موضوع اصلاحات در سازمان ملل متحد بوده است. پرهیز از رفتارهای دوگانه، لغو یا قانون مند کردن استفاده از حق وتو، افزایش تعداد اعضای دائم شورای امنیت با عنایت به تغییر معادلات جهانی از سال ۱۹۴۵ (سال تاسیس ملل متحد)، به منظور نمایندگی شایسته و متناسب تر جامعه جهانی، در کنار اصلاحات اداری، از جمله اصلاحات پیشنهادی در شورای امنیت هستند. باید توجه داشته باشیم که اصلاحات در شورای امنیت حتی در سال ۱۹۶۵ هم مطرح بوده که در آن زمان، تعداد اعضای غیردائم از ۶ عضو به ۱۰ عضو افزایش یافت. اولین نمونه معاصر اصلاحات در عملکرد شورای امنیت را می توان در گزارش «دستور کاری برای صلح» پطروس پطروس غالی دانست که بعدها در قالب گزارش های رسمی دبیرکل ملل متحد، هیئت های تعیین شده از سوی وی، کارگزاری های ملل متحد، و در نهایت گروه ها و بلوک های کشورهای مختلف پیگیری شد. پیشنهادات غیررسمی و مباحث علمی در این رابطه نیز بخش دیگری از سابقه اصلاحات در شورای امنیت را تشکیل می دهند. باید توجه داشت که در مورد مفهوم «اصلاحات» نیز گاها اختلاف نظرهایی وجود دارد؛ به عنوان مثال، برخی ظهور «مسئولیت برای حمایت» را در قالب اصلاحات ملل متحد در نظر می گیرند در حالی که بخشی دیگر بیشتر بر اصلاحات ساختاری تمرکز کرده اند.

در مورد رویکرد اعتراضی عربستان سعودی باید توجه داشت که آنان ظرف دو سال گذشته مجدانه به دنبال عضویت در شورای امنیت بودند. نمایندگی عربستان سعودی نزد ملل متحد پس از انتخاب به عضویت غیردائم در شورا، از آن استقبال و تمجید کرده بود. ولیکن تصمیم ریاض، که برخی منابع رسانه ای از بررسی آن طی هفته های گذشته گزارش می دهند، ناشی از این است که در برهه فعلی، برخورد شورای امنیت در مسئله سوریه در تضاد با خواست عربستان سعودی بود. این رویکرد در کنار لغو سخنرانی وزیر امور خارجه این کشور در اجلاس مجمع عمومی، خود حاکی از تغییر در سیاست خارجی این کشور است. این که چنین رویکردی حاکی از چه بنیان های فکری و دربرگیرنده چه نتایجی است، خود بحث دیگری می طلبد.

در حال حاضر این بحث در چه مرحله ای قرار دارد؟ آیا امیدی به تغییر در ساختار شورای امنیت وجود دارد؟

واقعیت این است که این بحث سالیان سال است که ادامه داشته و ادامه خواهد داشت. یکی از آخرین نمونه ها، بیانیه گروه جی چهار (G4) در حاشیه اجلاس اخیر مجمع عمومی ملل متحد است که چهار کشور مطرح کسب عضویت دائم شورای امنیت در صورت اصلاحات (هند، برزیل، ژاپن و آلمان)، تاکید کردند که هفتاد سال پس از تاسیس ملل متحد، وقت اصلاحات در ملل متحد فرارسیده است و چالش های بین المللی کنونی را هم علت و هم معلول اصلاحات در شورای امنیت دانسته است. آنان خواستار مشارکت کشورهای بیشتر در فرآیند تصمیم گیری شورای امنیت، بهبود عملکرد و شفافیت آن و در نهایت ارتقاء مشروعیت شورای امنیت شده اند. آنان با اشاره به سند نهایی اجلاس جهانی سال ۲۰۰۵ که بر لزوم اصلاحات شورای امنیت تاکید داشت، از لزوم تشدید تلاش ها برای اصلاح این نهاد تا سال ۲۰۱۵ میلادی سخن گفته اند. در عین حال این کشورها تصریح کرده اند که قاره آفریقا نیز باید در فرآیند اصلاحات مشارکت داشته باشد. گفتنی است، آفریقای جنوبی و مصر از جمله کشورهای آفریقایی مطرح برای کسب کرسی دائم شورای امنیت در صورت اصلاح ساختار آن هستند. در مقابل جی چهار، گروه اتحاد برای اجماع (Uniting for Consensus) به رهبری ایتالیا وجود دارد که در کنار کشورهایی همچون کانادا، کلمبیا، پاکستان، اسپانیا و کره جنوبی به دنبال مقابله با G4 و در واقع سهم خود در عرصه اصلاحات هستند.

نمونه دیگری از این تلاش ها، فعالیت های گروه اکت (ACT) در بهار و تابستان جاری است. گروه اکت که نام اختصاری آن از حروف اول معادل انگلیسی پاسخگویی، انسجام و شفافیت (Accountability, Coherence and Transparency) به عاریه گرفته شده است، ابتکاری برای بهبود شیوه های کاری شورای امنیت را پیگیری کرده است. این گروه شامل ۲۲ کشور (مانند اتریش، سوئد، اردن، کاستاریکا، عربستان سعودی، اروگوئه و غیره) است که پیگیر اصلاحات در شورای امنیت هستند. بررسی این گونه فعالیت ها و مشابه آنان حاکی از این است که شورای امنیت با کمبود ابتکار و پیشنهاد برای اصلاحات و یا حتی اجماع بر لزوم اصلاحات مواجه نیست، بلکه مشکل اساسی در اراده سیاسی میان پنج کشور عضو دائم، و عدم اجماع در مورد اینکه اصلاحات چیست و تا کجا باید ادامه یابد.

سیاست بین الملل عرصه بیم و امیدها است، می توان هم به اصلاحات امید داشت و هم نسبت به بروز آن بدبین بود. اما نگاه واقع بینانه این است که اصلاحات در شورای امنیت رخ خواهد داد، اما اینکه چه اصلاحاتی و در چه زمانی و با چه سرعتی به وقوع بی انجامد، به هیچ وجه معلوم نیست. اصلاحات در شورای امنیت هم مانند دیگر رویدادهای سیاست بین الملل وابسته به مولفه های بسیاری است که خود موید چالش مهم پیش روی این نهاد، و نمایان گر پیچیدگی عرصه جهانی است.

بحران سوریه و ناتوانی شورای امنیت از اخذ تصمیمی عاجل در این زمینه یکی از مسائل است که به افزایش انتقادات از ساختار شورای امنیت منجر شده است. آیا به نظر شما افکار عمومی جهانی برای طرح بحث استفاده از حق وتو در بحران های حقوق بشری آمادگی دارد؟ آیا در این زمینه امکان تغییر وجود دارد؟

مسائل پیرامون سوریه، صرفا داغ انتقادات کهنه از شورای امنیت را تازه کرد. انتقادات قدیمی دوباره مطرح شدند، نطق های آتشین و محکومیت های سیاسی و اعتراض «دادگاه افکار عمومی» متوجه شورای امنیت، ساختار و عملکرد آن شد و دوباره فرونشست تا بروز بحران بشردوستانه بعدی که اجساد زنان و کودکان، رنج و محنت آدمیان و واقعیات تلخ سیاست مجددا شورای امنیت را در مرکز توجه قرار دهد و مجددا بحث ناتوانی شورا، انتقادات از آن و … به راه بیفتد. در مورد موضوع سوریه، با اذعان به وخامت اوضاع بشردوستانه در آن، باید گفت که چون  این مسئله در مرکز توجه سیاست بین المللی و قدرت های جهانی قرار دارد به موضوع انتقاد از شورای امنیت تبدیل شده است. آیا برخورد شورای امنیت و جامعه جهانی در قبال کنگو شایسته چنین انتقادی نیست؟ آیا تاخیر ملل متحد در قبال دارفور شایسته چنین انتقادات گسترده ای نبود؟ آیا برخورد دوگانه در قبال جنایات اسرائیل و مسئله فلسطین شایسته چنین انتقاداتی نبود و نیست؟

فهرست طولانی از برخوردهای دوگانه و ضعف شورای امنیت وجود دارد که به حق آن را در معرض انتقاد قرار می دهد اما در ازای آن باید به نقش کلیدی آن در ایجاد محدودیت برای قدرت های جهانی، و حفظ صلح و امنیت بین المللی نیز اشاره داشت. زمینه و امکان تغییر و تقویت این نهاد برای بهبود نقش آفرینی آن وجود دارد، اما چشم اندازی برای تبلور اراده سیاسی در میان قدرت های عضو شورا وجود ندارد. البته مگر اینکه اراده سیاسی را صرفا در نطق ها و گزارش ها خلاصه کرد.

در مورد حق وتو در بحران های حقوق بشری و منع استفاده از آن نیز باید گفت با وجود اینکه می تواند مفید واقع شود اما باید توجه داشت که به عنوان مثال، استفاده روسیه و چین از وتو در مورد مداخلات بشردوستانه ناشی از اختلاف کلان تر در رویکرد و گفتمان آنان با کشورهای غربی در قبال مسئله حاکمیت، حقوق بشر و هم چنین تاکید آنان نسبت به برخورد دوگانه غرب با بحران های بشردوستانه و یا نیات آنان است. تا این اختلافات و این مسائل حل نشده باقی بمانند، چنین تغییراتی نیز بعید می رسند چرا که خود این تغییرات نیازمند رای مثبت اعضای دائم شورا است.اصلاحات در شورای امنیت، تابع معادلات قدرت و سیاست جهانی است. علی رغم تمامی باورها، آلام انسانی و بحران های بشری تنها گاهی می توانند در ذات سیاست و منفعت محوری قدرت ها تغییر ایجاد نمایند.

 به نظر شما سازمان ملل تا چه اندازه هماهنگ با تحولات جهانی به تغییر در ساختارهای خود دست می زند؟

در سال های اخیر، گروه های غیررسمی مانند جی بیست (G20) و جی هشت (G8) در جهان مرسوم شده اند که عده ای، علت ایجاد آنان را ناتوانی ساختاری ملل متحد در مواجهه با چالش ها و بحران های بین المللی می دانند؛ اینکه ملل متحد چابک نیست، ساختار بروکراسی آن طاقت فرسا است، و البته مسائلی مانند حق وتو نیز مانعی برای تصمیم گیری است. باید توجه داشت که با وجود این انتقادات و با عنایت به سبقه بحث اصلاحات در ملل متحد، این نهاد تلاش کرده است تا اصلاحاتی را اعمال نماید.

یکی از نمونه های این اصلاحات، انحلال کمیسیون حقوق بشر ملل متحد و تاسیس شورای حقوق بشر است که البته این حاصل اصلاحات نیز خود در معرض انتقاد قرار دارد. نمونه دیگر، ساده سازی و کارآمد کردن مدیریت فعالیت های ملل متحد در حوزه توسعه است که با تشکیل گروه توسعه ملل متحد به مدیریت مسئول برنامه عمران سازمان ملل متحد در قالب مفهوم فعالیت واحد، انجام شد. این فعالیت واحد نیز در حال حاضر به صورت آزمایشی در هشت کشور در حال پیگیری است؛ بدین ترتیب که هشت کشور با یک برنامه، یک رهبر، یک اداره و یک بودجه در دستورکار فعالیت های ملل متحد قرار گرفته اند. تاسیس اداره پشتیبانی میدانی در سال ۲۰۰۷ نیز نمونه ای از اصلاح ساختار ملل متحد با هدف ارائه خدمات پشتیبانی، مالی و انسانی به ماموریت های سیاسی و حفظ صلح ملل متحد است. تغییرات در بودجه، قراردادها، استخدام نیروی انسانی و مشابه آن نیز از جمله دیگر اصلاحات اداری در سازمان ملل متحد است.

این اصلاحات ناشی از تحولات جهانی است، ناشی از نیاز به تغییر در اداره این نهاد است که هدف متعالی «محفوظ داشتن نسل های آینده از بلای جنگ» و بهبود شرایط زندگی آنان را در منشور خود در نظر دارد. اما آیا این اصلاحات هماهنگ با سرعت، کیفیت و شدت تحولات جهانی است؟ خیر. اصلاحات انجام شده در ساختار ملل متحد تنها اصلاحات دست یافتنی هستند. چنین اصلاحاتی قطعا ادامه خواهد داشت ولیکن پرونده اصلاحات در ملل متحد با چنین تدابیری بسته نخواهد شد.

روز جمعه گذشته شورای امنیت سازمان ملل به اتفاق آراء قطعنامه ای را به تصویب رساند که بر اساس آن رهبری و مشارکت زنان در تمام مذاکرات مربوط به رفع مناقشات و برقراری صلح در کشورهای جنگ زده، افزایش یافته و ترویج می شود. به نظر شما تا چه اندازه می توان گفت این قطعنامه می تواند به ارتقای جایگاه زنان در حل بحران های بین المللی و کاهش خشونت و ترویج صلح کمک کند؟

مسئله توجه بیشتر به زنان در موضوعات بین المللی و هم چنین افزایش سهم مشارکت زنان در اداره ملل متحد و فعالیت های آن، خود یکی از موضوعات مطروحه در قالب اصلاحات در سازمان ملل متحد است. ملل متحد، تقویت زنان و جایگاه آنان چه در خود سازمان و چه در جامعه جهانی را از جمله فعالیت های کلیدی خود در پیگیری اصلاحات می داند. قطعنامه اخیر شورای امنیت در ادامه روند توجه این شورا به زنان (و به طور کلی افراد غیرنظامی در درگیری ها و مخاصمات) است که از قطعنامه ۱۳۲۵ سال ۲۰۰۰ در مورد لزوم اتخاذ رویکرد جنسیتی شامل در نظر گرفتن نیازهای ویژه زنان و دختران پس از مخاصمات و مسائل مرتبط با آن آغاز شد. قطعنامه ۱۳۲۵، اولین تلاش منسجم شورای امنیت برای پیوند میان تجربه زنان از مخاصمات با صلح و امنیت بین المللی و دستور کار شورا بود.

متعاقبا، قطعنامه ۱۸۸۹ خواهان تقویت بیشتر مشارکت زنان در فرآیند صلح و توسعه می شود. قطعنامه ۱۸۲۰ نیز با به رسمیت شناختن آثار خشونت جنسی در طول مخاصمات بر صلح و امنیت بین المللی، خشونت و آزار و اذیت جنسی به عنوان تاکتیک جنگی را در ارتباط با صلح و امنیت زنان می داند. قطعنامه ۱۸۸۸ نیز ضمن تاکید مجدد بر این مهم، خواهان حفاظت بیشتر نیروهای حافظ صلح از زنان و کودکان در مقابل آزار جنسی، و انتصاب نماینده ویژه دبیرکل می شود. قطعنامه ۱۹۶۰ نیز توجه بیشتری به این موضوع نشان می دهد.

قطعنامه اخیر نیز باید در ادامه این روند تحلیل شود که شورای امنیت به نقش کلیدی زنان در صلح و امنیت بین المللی، به عنوان یکی از قربانیان نقض آن، یکی از ذی نفعان برقراری آن، و یکی از نقش آفرینان مهم در برقراری و حفظ آن اذعان دارد. این قطعنامه در واقع حاکی از میراث خشونت های برخواسته از مخاصمات و ماندگاری آنان حتی پس از برقراری صلح است؛ این که در بسیاری از موارد، خشونت و ناامنی نسبت به زنان ادامه و یا حتی افزایش می یابد چرا که بی کیفری گسترده، نبود نظام قضایی عادلانه و کارآمد و نیروهای انتظامی - امنیتی ناکارآمد با رویکردهای تبعیضی، زمینه ناامنی و خشونت را فراهم می آورند.

اینکه این قطعنامه بتواند به ارتقاء عملی جایگاه زنان در حل بحران های بین المللی، کاهش خشونت و ترویج صلح بینجامد بستگی به شیوه پیگیری آن دارد ولیکن بی شک تاکید این قطعنامه و مباحثات روز جمعه شورا در مورد لزوم حضور زنان در تمامی مراحل و تلاش های برقراری حکمرانی قانون، بازسازی جوامع از طریق عدالت در دوران انتقالی، نیاز زنان به امنیت و عدالت، و پاسداشت حقوق حقه آنان به هنجارسازی در این رابطه و هم چنین افزایش فعالیت ها در ارتباط با آن کمک خواهد کرد. با این قطعنامه ها، دست کم می توان گفت نقش زنان در صلح و امنیت بین المللی آشکار شده و تلاش ها در این راستا تقویت شده است. طبیعی است اینگونه مباحث و هنجارسازی ها، تبعات عملی نیز خواهند داشت که البته همان طور که گفته شد، بسته به شیوه پیگیری آن دارد.

تهیه کننده: تحریریه دیپلماسی ایرانی/16

انتشار اولیه: سه شنبه 30 مهر 1392/ باز انتشار: یکشنبه 5 آبان 1392