حاکميت نفتى توسعه نمى آورد

 برنامه ريزى همواره در دل محيطى شکل مى گيرد که کارشناسان با تکيه بر آن از شرايط محيطى سخن مى گويند. در واقع قبل از وارد شدن به فرآيند برنامه ريزى معتقدند بايد شرايط صفر برنامه ريزى که شرايط محيطى در آن نقش اصلى را دارد، مهيا باشد. اين شرايط بايد از چه ويژگى هايى برخوردار باشد؟

قبل از وارد شدن به بحث اجازه مى خواهم مقدمه يى را بيان کنم. به باور صاحب نظران توسعه و پيشرفت يک کشور مديون حوزه ها و قلمروهايى متفاوت است که بخشى از آن سر در دولت، قوه قضائيه و قوه مقننه دارد و بخش ديگر سر در مردم، بازار و... دارد. در اين بحث چگونگى قانون مقررات و متغيرهاى سياسى، اجتماعى، ملى و بين المللى و... نيز مطرح هستند. به طور خلاصه توسعه يک کشور به خصوص در عرصه اقتصاد در گرو تعامل و همکارى سه حوزه مهم و کليدى دولت (حاکميت)، بازار و نهادهاى مدنى است. در واقع درهم تنيدگى اين سه نهاد کيفيت توسعه را نيز رقم مى زند.

-اما آقاى دکتر وقتى مى گوييم برنامه توسعه به دليل آنکه اين موضوع بيشتر از حوزه دولت برخاسته مى شود، بايد ابتدا درباره کيفيت دولت بحث کرد.

قبول دارم، به خصوص اگر چنين بحثى قرار باشد در سطح کشورهاى در حال توسعه موضوعيت داشته باشد. در کشورهاى در حال توسعه اولين برنامه يى که بايد دنبال شود يا به بيان ديگر اولين سطح برنامه، توسعه يى کردن دولت است. متن برنامه يى که از سوى دولت تدوين مى شود بايد بتواند علاوه بر ايجاد دولت توسعه خواه موجبات هم پيوندى و تقسيم کار ميان دولت و نهادهاى مدنى و بازار را فراهم کند. بنابراين از نظر من دو سطح برنامه بايد آماده شود؛ ابتدا سطحى که درباره چگونگى توسعه يى کردن دولت در معناى حاکميت بحث مى کند و در مرحله بعد اينکه حاکميت چه ميزان علاقه و تعهد دارد که برنامه هاى توسعه با بازار و نهادهاى مدنى هم پيوندى داشته باشد.

-اجازه بدهيد يک مرحله به عقب تر برويم و روى شرايط محيطى تمرکز کنيم. براى رسيدن به اين دو خواسته چه شرايط محيطى بايد وجود داشته باشد؟

برنامه در کجا مطرح مى شود؟ در جايى که آرامش و ثبات برقرار باشد، ميان منافع اقوام مختلف تضاد نباشد، کشور دچار جنگ و درگيرى نباشد، تضادى بين هويت ملى و بين المللى به وجود نيايد، جامعه دچار انسداد سياسى نشود و... اين موارد بى ثباتى هاى صريحى است که من مطرح مى کنم. ابعادى هستند که در عرصه داخلى و بين المللى بايد به آن توجه شود و با زمينه سازى در آرامش در فرآيند برنامه ريزى توسعه اختلال ايجاد نکند. البته شرايط محيطى محدود به اين نيست. ممکن است جامعه يى دچار درگيرى نباشد و به ظاهر جناح هاى مختلف دچار تعارضى جدى نباشند و در سطح بين المللى هم آرامش برقرار باشد اما ساختارها و کارکردهاى حقوقى و قانونى در آن معلوم نباشد. در چنين جامعه يى هم شرايط محيطى کامل نيست.

از اين رو صاحب نظران توسعه مى گويند براى تهيه برنامه هاى توسعه بايد يک سلسله از سطح بندى پيش نيازها فراهم شود. پيش نياز اول آرامش است. البته بايد تاکيد کنم اين پيش نيازها بايد با مشارکت مردم که به معناى بازار و نهادهاى مدنى است، صورت گيرد. سطح بعدى بسترهاى حقوقى و قانونى و سازمانى هستند. در برخى کشورها اين بسترهاى حقوقى، قانونى با هزينه هاى زيادى فراهم شده است و تقريباً تا حد قابل قبولى رويه مملکت شده. بنابراين تخريب اين رويه ها هزينه هاى زيادى بر کشور تحميل مى کند. بايد توجه داشت بسترهاى اشاره شده کند و زمانبر ساخته مى شود و به بهانه اصلاح نبايد آن را ناگهانى خراب کرد زيرا براى ساختن آن سال ها زمان صرف شده است. شکل گيرى زيرساخت ها و بسترهاى حقوقى، قانونى و سازمانى توسعه يى شدن دولت را تقويت مى کند و دولت توسعه يى مى تواند نوک پيکان توسعه يعنى بازار و نهادهاى مدنى در فرآيند توسعه خواهى را حمايت کند.

البته حاکميت چنين نگاهى که به دنبال اين پارادايم باشد، نيازمند وجود متفکران زيادى در درون خود است زيرا در اين پارادايم نقش اصلى از آن بازار و نهادهاى مدنى است اما وجه غالب در بسترسازى به دولت تعلق دارد.

از تمامى اين موارد مهم تر استنباط واحد از پارادايم توسعه است. شايد در گفتار هم به پارادايم موردنظر اشاره داشته باشند اما اگر استنباط واحد از قضايا وجود نداشته باشد، راه به جايى نمى برد بنابراين مهم ترين پيش نياز وجود استنباط واحد بين اجزاى حاکميت از امر توسعه است. بنابراين در جايى که قرار است برنامه ريزى براى توسعه صورت گيرد، بايد تعامل و هم پيوندى عميق و ارگانيکى بين سه حوزه بازار، نهادهاى مدنى و دولت وجود داشته باشد. البته بسترهايى که مى گويم، ثابت نيستند و در هر مقطع توسعه از تحول و تکوين برخوردارند.

-وجه غالب سخنان شما متوجه دولت بود چون بسترهايى که بر آن تاکيد داشتيد جزء کالاهاى عمومى به شمار مى روند. چه دولتى مى تواند به اين بسترسازى کمک کند؟

دولتى مى تواند بستر شکل دهد که پارادايم توسعه را به شکل همه جانبه و با توجه به ادبيات نظرى و عملى و تجارب موفق و شکست خورده دنيا درک کرده باشد و آن را مهم ترين کار خود تعريف کند. در بسيارى از کشورهاى در حال توسعه دولت ها مى خواهند مداخله کنند و به جاى بخش خصوصى توليد کالاهايى را که بايد از طريق اين بخش انجام شود، در کنترل و انحصار خود بگيرند. به همين دليل ذوب آهن، خودروسازى، بانک و... راه اندازى مى کنند در حالى که هر دولتى ظرفيت مشخصى دارد و وقتى بخشى از اين ظرفيت محدود به مسائل اينچنينى مى شود، از توجه به بسترها و زيرساخت ها غافل مى شود. براى نمونه کشور ما دچار چنين گرفتارى است. در فرآيند زمان دولت به جاى بخش خصوصى نشسته است نتيجه آن چيست؟ ابتدايى ترين نياز زيربنايى کشور يعنى بسترهاى فيزيکى ما از کيفيت لازم برخوردار نيستند. به وضع جاده ها و راه هاى اصلى کشور توجه کنيد. چرا چنين وضعيتى دارند؟ غير از اين است که دولت به دليل مشغله هاى فراوان از اين نياز ابتدايى غافل شده؟ شما در زمينه زيرساخت هاى حقوقى چه توقعى داريد؟ در سال 2009 و پس از 200 سال هنوز جاده هاى ما دچار مشکلات اساسى هستند. چرا؟ چون بخش مهمى از ظرفيت هاى دولت در قالب فعاليت هاى اقتصادى تجلى يافته است. در حالى که ما براى رسيدن به تصويرى که قبلاً ارائه کردم، نيازمند دولتى هستيم که داراى پارادايم نظرى و قانونى است و با بازار و نهادهاى مدنى در تعامل است. تقسيم کار را ميان خود و اين دو بخش انجام داده و در کار هم دخالت ندارند. وقتى در کشورى مانند ايران وجه غالب متعلق به شرکت هاى دولتى است، چنين وضعيتى بيانگر آن است که حاکميت از امکان مشارکت توسعه يى با نهادهاى مدنى و بازار برخوردار نيست.

-اگر در اينجا بحث را محدود به ايران کنم، سوالم اين است که چرا چنين آفتى شکل گرفته است؟

اين آفت فرآيندى شکل گرفته است. ايران در زمان قاجاريه يک کشور عقب افتاده بوده است. شکل نوين کنونى سنگ بناى آن در زمان رضاشاه گذاشته شده. در آن دوران نهادهاى حقوقى، قانونى و سازمانى به صورت کپى بردارى شده از اروپا در ايران پياده شد و آن فعل و انفعالات نوسازى همزمان شد با پيدا شدن نفت در ايران. در واقع ايران صاحب «ثروت» نفت شد؛ ثروتى که بادآورده بود و به همين دليل مخل خيلى از مناسبات شد. در 60 سال گذشته نيز که اين درآمد به حد قابل قبولى رسيد، در بودجه هاى دولت که حکم برنامه هاى يک ساله را دارند، به عنوان درآمد اصلى خود را حاکم کرد. در واقع دولت ها ثروت بين نسلى نفت را به عنوان درآمد خودشان فرض کردند و چون نفت داشتند، مى خواستند آن را به هزينه بگيرند که اين رويه به بزرگ شدن دولت در ايران منجر شد.

به همين دليل من ريشه اصلى اين آفت را در نفت مى دانم زيرا اتکاى دولت به نفت بود. با توجه به اندازه کوچک اقتصاد و بخش خصوصى در ايران، دولت اندک اندک به جاى بخش خصوصى نشست و به جاى آنها تراکتور، خودرو و... توليد کرد. دولتى با اين ويژگى ها نتوانسته بسترسازى براى توسعه کند. من سنگ زيرين اين ناکامى را نفت مى دانم زيرا درآمدهاى نفت موجب چنين انحرافى شده است.

-شايد بحث شما در مورد بسترهاى اقتصادى به واسطه درآمد نفتى موضوعيت داشته باشد اما درباره حوزه حقوقى قضايى و نهادسازى سياسى چطور، آيا نفت اجازه نداد قوه قضائيه مستقل شکل بگيرد. احزاب مستقل از دولت رشد کنند و قس عليهذا؟

سوال قشنگى بود، گرچه آن را بايد در حوزه هاى مختلف علمى به بحث گذاشت و نيازمند يک فرصت مبسوط و بررسى چند بعدى است اما به سهم خود بايد بگويم نفت اصلاً به حوزه اقتصاد تعلق ندارد و نبايد آن را فقط در اين چارچوب ديد. نفت آمده و دولت نفتى (حاکميت نفتى) را شکل داده، اين دولت نفتى نمى تواند بسترساز آزادى، پايدارى دموکراسى، استقلال احزاب، سيستم مستقل قضايى، مرمت بخش خصوصى و... باشد. در نهايت بايد بگويم حاکميت يا دولت نفتى بسترساز توسعه نيست. حاکميتى که خودش پول دارد و خرج مى کند، نيازمند نيست در حالى که دولت توسعه خواه، دولت محتاج و قراردادى است. حاکميتى که مى خواهد بسترساز باشد، بايد از مردم ماليات بگيرد و وجدان عمومى به خاطر تامين هزينه هاى حاکميت بيدار است. تجربه تاريخى و عملى توسعه نشان داده کشورى يافت نمى شود که منبع درآمدش نفت باشد اما به حکمرانى خوب و دموکراسى خواهى رسيده باشد.

-به نقطه جالبى رسيديم. با حاکميتى که نفت را به عنوان يک ابزار درآمدى در دست دارد، چه بايد کرد، چگونه مى توان او را به سوى توسعه خواهى سوق داد و از جايگاه اقتدارگرايانه اش به زير کشيد؟

قبل از پاسخ به سوال واژه شما را در خصوص اقتدارگرايانه بايد تصحيح کرد. به اعتقاد من به جاى واژه «اقتدار» بايد واژه «زور» را به کار برد، دولتى که نفت را به عنوان يک ثروت بين نسلى خرج مى کند و حتى وقتى به دليل افزايش قيمت نفت پولدارتر مى شود و آن پول را به جاى بسترسازى، صرف هزينه جارى مى کند دولت زورگو است. ما به اقتدار نياز داريم اما زور نبايد باشد. اما به گمان من اگر اين 60 سال را کنار بگذاريم و براى برنامه پنجم در سال 2009 قرار باشد طرحى بريزيم، در جهت آنچه دغدغه شماست، بايد بگويم ابتدا بايد نشست و دولت را در برنامه تعريف و تبيين کرد يعنى اينکه ما چگونه دولتى مى خواهيم، بسيار مى تواند در مسير توسعه خواهى کمک کند. اينکه دولت بايد هدايتگر، شهروندمدار و... باشد. پيش نيازهاى حرکت ترسيم شده است.

-اما آقاى دکتر در زمان برنامه چهارم همين بحث ها مطرح بود و در اين راستا گام برداشته شد. حتى براى تبديل به يک گفتمان واحد چشم انداز تدوين شد و به امضاى رهبرى رسيد. پس از گذشت پنج سال و در آستانه تصويب برنامه پنجم دوباره همان حرف ها را مى زنيم؛ اين حرف ها که قانون شده بود و بايد اجرا مى شد. آيا به فراتر از قانون نياز داريم، چه چيزى فراتر از قانون است؟

البته من معتقدم در زمان برنامه چهارم هم زيبنده نبود که ما در پى تعريف و جايگاه نقش حاکميت باشيم. اما در برنامه چهارم براى بسترسازى مهم ترين مشکل نهاد حاکميت معرفى شد و اولى ترين بستر را نيز اصلاح آن دانستيم. به همين دليل در فصول 12 و 13 به آن پرداخته شد و تاکيد داشتيم که نهاد حاکميت بايد اصلاح و بازسازى شود. در واقع مسير اين گونه تعيين شد که براى آنکه توسعه کشور مديريت شود، نيازمند اصلاحات در حاکميت هستيم.

در برنامه چهارم گام اول اصلاح گرفتن نفت از دست نهاد دولت بود. حتى رهبرى نيز در سياست هاى کلى بر اين نکته تاکيد کرده بودند. من بين نفت دولتى و نفت در دست خارجى ها دومى را ترجيح مى دهم، چون دومى سود بيشترى مى رساند و عوارض کمترى به لحاظ سياسى و اجتماعى دارد. اما در اصل نفت بايد ملى شود، زيرا سرمايه يى بين نسلى است که همه نسل ها بايد از مواهب آن بهره ببرند. البته قبول دارم گرفتن نفت از دولت سخت است و ايثار و ازخودگذشتگى مى طلبد. اما بحث مهمى داشتيد که بالاتر از قانون چيست و من مايلم اين بحث را باز کنم. در سال 52 اقتصاددانى به ايران سفر کرد به نام «جان کنت کالبرايت». او در ايران با شاه هم ديدار کرد و در آنجا براى کشورى که مى خواهد برنامه توسعه بچيند، شروطى را قرار داد و تاکيد داشت براى موفقيت بايد اين شروط که به منزله حداقل هاى برنامه ريزى توسعه است، وجود داشته باشد.

شرط اول آموزش بود. اگر اين شرط را هم اکنون به ايران تعميم دهيم، بايد گفت با توجه به آنکه 85 درصد مردم باسوادند، در اين زمينه نمره قبولى مى گيريم زيرا در کشورهايى که اين متغير غايب است، رفع بى سوادى به عنوان هدف توسعه مطرح است.

تامين اجتماعى شرط دومى بود که کالبرايت در ديدار با شاه تاکيد داشت. در اين خصوص نيز وضعيت ما زياد بد نيست، بنابراين در دو شرط اول مى توان گفت وضعيت مساعد است اما در شرط هاى سوم و چهارم بايد تامل کرد.

شرط سوم او داشتن يک حاکميت سالم، مدبر و منسجم بود و چهارمين شرط استنباط واحد اين حاکميت از امر توسعه بود يعنى خوب آنچه را که مى نويسند، بفهمند.

سپس در وهله اول بايد حاکميت سالم، مدبر و منسجم باشد و در وهله دوم درک درستى از توسعه داشته باشد. ما چشم انداز و برنامه چهارم را پيشکش فرض مى کنيم. در بودجه هاى سنواتى که برنامه يک ساله هستند، استنباط واحد نداريم. به بودجه يى که براى يک سال نوشته شده اصلاحيه و متمم هاى متعدد مى زنيم. در واقع عملکرد ما متضاد از قانون است. چرا اينچنين است. من مى گويم آن دست از اجزاى حاکميت که وظيفه ايجاد هماهنگى و استنباط بين اجزاى مختلف حاکميت را دارند، غايب هستند.

-اين اجزا چه بخش هايى را دربرمى گيرد؟

بخش هاى مختلفى را، اما در راس آن وظيفه اصلى بر دوش رهبرى است. استنباط واحد ايشان با سران سه قوه از امر توسعه بسيار حياتى است. بين قواى مختلف هم بايد همين مساله وجود داشته باشد. بنابراين فعل و انفعالات در راس هرم ضرورى است. براى مثال ببينيد اين دولت برنامه چهارم را غربى مى داند. بسيار خوب برنامه چهارم هيچ، سياست هاى کلى را با توجه به آنکه متعلق به رهبر است، بايد قبول داشته باشد. در اين سياست ها بر قطع وابستگى هزينه هاى جارى به نفت تصريح شده اما دولت خلاف آن عمل کرده، چرا اينچنين است؟ نهادهاى ناظر از طرف رهبر هم در اين خصوص سکوت کرده اند. آيا غير از اين است که استنباط واحد از اين امر به وجود نيامده؟ بايد به صراحت بگويم قبل از قانون خوب نيازمند مجرى و اجراى خوب هستيم که اين دو نيز نظارت پاسخگويى نيروى انسانى باکيفيت و... را طلب مى کند. با اين عوامل و در فضايى دور از حب و بغض سياسى مى توان به اهداف مورد نظر دست يافت.

-تعداد چراهاى من همين طور اضافه مى شود اما باز هم يک چرا پيش روى شما قرار مى دهم. 30 سال از انقلاب گذشته چرا بايد هنوز استنباط واحد از مفهوم توسعه شکل نگيرد و ظاهراً هنوز تمايلى به اين شکل گيرى نباشد؟

مسائل مختلفى از عوامل فردى گرفته تا سياسى، اجتماعى و فرهنگي. ميجى در ژاپن و اميرکبير در ايران با هم شروع کردند. الان اين دو را مقايسه کنيد. آلمان در سال 1885 به بيسمارک رسيد اما ما کجا هستيم؟ ماهاتيرمحمد در مالزى بين اقوام مختلف هارمونى قابل قبولى شکل داد که اين کشور را چند قدم به جلو آورد. بهتر از او «لى» در سنگاپور بود که اين کشور را در دهه 40 که نيمه برهنه و عقب مانده بود، ظرف دو دهه به يک کشور نوين تبديل کرد. دليل پيشرفت آنها اين بود که به منشورى نوشته شده اعتقاد داشتند و براى عملياتى کردن آن تلاش کردند. تفاهمنامه نوشته شده در اين کشورها چند صفحه بيشتر نبود اما به همان چند صفحه تعهد سفت و سختى داشتند. ما اين تعهد را نداريم. ما برنامه مى نويسيم که پول نفت را خرج کنيم. بايد در درجه اول اعتقاد به برنامه داشت و برنامه يى کار کرد. اگر چنين انگيزه يى وجود داشته باشد در بستر زمان استنباط واحد هم شکل مى گيرد. در غير اين صورت هر چند سال بگذرد. اتفاقى نمى افتد.

-آقاى دکتر در دوره يى هستيم که برنامه چهارم در حال به پايان رسيدن است و على الظاهر از سال بعد وارد برنامه پنجم مى شويم. برنامه پنجم را با توجه به پيش فرض هايى که براى برنامه ريزى گفتيد، چطور تحليل مى کنيد؟

سوال مهمى است. اگر به سال هاى 81 و 82 رجوع کنيد، در آن دوره به رغم آنکه فضا و شرايط داخلى به مراتب مثبت تر و توسعه يى تر از شرايط کنونى بود، من تاکيد داشتم به برنامه توسعه نيازى نداريم. در آن زمان بر اين عقيده بودم که سه يا چهار رويکرد برنامه چهارم را که بر اساس نگاه 20 ساله تنظيم شده، مبنا قرار داده و به دنبال عملى شدن آنها باشيم. اما در آن فضا باز هم برنامه توسعه تدوين کرديم. هرچند تلاش شد در راستاى نگاه 20 ساله باشد. مهم ترين حرف برنامه چهارم نهاد حاکميت بود. به ميزانى که نهاد حاکميت توسعه يابد، ما برداشت توسعه يى خواهيم داشت. در همان زمان به رغم آنکه مقام هاى عالى تاکيد بر جهش در طول برنامه چهارم داشتند، ما نگران بسترها بوديم زيرا برنامه يى که هدفش تکوين و بازسازى حاکميت بود بايد بر يک بستر مطمئن حرکت مى کرد. در جريان انتخابات مجلس هفتم ما بخشى از اين بستر را از دست داديم و با انتخابات رياست جمهورى و شکل گيرى دولتى با کيفيت دولت نهم در عرصه هاى مختلف بسترها آسيب ديدند. در حالى که بسترها ميراث ملتند و بايد از آن صيانت و استفاده شود و در موقع خودش اصلاحات روى آنها صورت گيرد اما اين کار نه تنها صورت نگرفت بلکه در ابعاد مختلف حرکت هاى ارتجاعى انجام شد. براى مثال بخش قابل تاملى از سرمايه اجتماعى يک کشور را روساى جمهور قبلى و روساى قوه مقننه شکل مى دهند. ما چقدر در چهار سال گذشته از اين سرمايه ها استفاده کرده ايم؟ استفاده که نکرده ايم بلکه در حال لجن مال کردن آنان هستيم؛ کسانى که از چهره هاى شاخص حاکميت هستند و مى توانستند نقش مهمى را در فرآيند توسعه خواهى انجام دهند. بنابراين درباره برنامه پنجم بايد از دو زاويه بحث کرد. اتفاقات چهار ساله و اتفاقات بعد از انتخابات. به گمان من اگر اتفاقات بعد از انتخابات هم رخ نمى داد و احمدى نژاد 40 ميليون راى مى آورد، در پاسخ به سوال شما به رغم اين کثرت آرا قاطعانه مى گفتم نيازمند تدوين برنامه پنجم هستيم.

-چرا؟ مگر در اين چهار سال پارادايم اداره کشور مشخص بود؟ دولت به مصوبات خودش پايبند نبوده.

بايد ابتدا جايگاه پول نفت معلوم شود. دولت در عرض چهار سال 287 ميليارد دلار پول از فروش نفت به دست آورده. قرار بود با ميانگين 15 ميليارد دلار درآمد رشد هشت درصدى داشته باشد اما هيچ کدام رخ نداده بنابراين بايد اين بحث ها ابتدا پاسخ داده شود که به کجا مى خواهيم برويم؟ جايگاه دولت و نفت در اين عزيمت کجاست؟ دولت چه بخواهد،چه نخواهد روح اين سوالات در ديناميسم هاى اجتماعى، سياسى، کار خود را مى کند. نکته ديگر اينکه ما براى اجرا نيازمند مجرى خوب هستيم وقتى دولت براى بودجه هاى تدوين خود هر سال متمم و اصلاحيه مى آورد آن هم ظرف يک سال، چگونه توقع داريد براى پنج سال برنامه ريزى کند. در خصوص بحث ديگر هم بايد به طور کلى بگويم فضاى برنامه هاى توسعه نيازمند وحدت و هماهنگى است. در شرايطى که شکاف ميان افکار عمومى باشد، برنامه توسعه جواب نمى دهد.

جايى که آتش گرفته را بايد ابتدا خاموش کرد نه اينکه برنامه توسعه براى آن بنويسيم. تا شکاف ها ترميم نشود، آرامش برقرار نمى شود بنابراين پيش فرض ها بايد وجود داشته باشد تا برنامه توسعه موفق شود. اگر دوستان غير از اين فکر مى کنند من ديگر حرفى ندارم.