تحریم های ثانویه آمریکا، دلیل اصلی اختلافات آن با اروپاست

نویسندگان: راوی عبدالعال (استاد مدیریت بین الملل در دانشکده تجارت هاروارد و رئیس مطالعات روسیه و یوراشیا در مرکز دیویس) و آریل بروس (سخنران دانشگاه هاروارد و از اعضای ارشد مطالعات روسیه و یوراشیا در مرکز دیویس)

دیپلماسی ایرانی: هدف اصلی تحریم های مرتبط با انرژی اتحادیه اروپا و ایالات متحده که در مورد روسیه و ایران تحریم های تجاری و اقتصادی را شامل می شود، دشوار ساختن تجدید و صادرات منابع نفتی و گازی و قطع درآمد مربوطه این دو کشور است. این هدف می تواند  از طریق قطع کامل یا نسبی دسترسی کشورهای هدف به بازارهای مالی انرژی و بیمه تحقق یابد.

ایران و روسیه  هر دو تا پیش از تحریم های غربی بشدت به 1) دسترسی به بازارهای انرژی، 2) قیمت نفت خام و گاز طبیعی، 3) سرمایه گذاری ها و فناوری های غربی، و 4) اعتبار ارزان قیمت غربی، وابسته بودند. درآمدهای نفتی و گازی بخش بزرگی از بودجه ملی این کشورها را تشکیل می داد و نقشی اساسی در توسعه اقتصادی آنها داشت. یارانه های سخاوتمندانه انرژی به ثبات در جامعه کمک می کرد و گاهی هم از آنها برای تامین مالی نیروهای نظامی از جمله سپاه پاسداران انقلاب اسلامی ایران استفاده می شد. از این رو، تحریم های مرتبط با انرژی از طریق محروم کردن این دو کشور از درآمدها و تضیف شرکت های انرژی محلی که عمدتا سودرسان ترین شرکت ها و از نظر سیاسی معنادار هستند، به تمامیت دولت هدف آسیب می رسانند. این تاثیرات همچنین می توانند به اصلاحات ساختاری در جهت متنوع و نوین سازی اقتصاد بینجامند که در شرایط عادی تحقق آنها دشوار است.

تحریم های مرتبط با انرژی فضای مانور قابل توجهی برای ایالات متحده و اتحادیه اروپا ایجاد می کنند. مورد ایران نشان می دهد که تحریم های محدود کننده (همانند تحریم های نفتی سال 2012 اتحادیه اروپا) می توانند بلافاصله بر بخش انرژی و در نتیجه آن بر کل اقتصاد، تاثیر بگذارند. تحریم های جامع تر (همانند مورد روسیه) تاثیرات بلندمدتی دارند؛ توجیه اتحادیه اروپا و ایالات متحده این بود که نمی خواستند بر صادرات نفتی روسیه در زمان حال تاثیر بگذارند چرا که این مساله در روند تامین اختلال ایجاد می کرد و می توانست به افزایش قیمت در بازارهای جهانی بینجامد. آنها می خواستند در بلند مدت بر تولیدات نفتی روسیه تاثیر بگذارند. کل اقتصاد روسیه تحریم نشده و به همین دلیل است که فهرست مشخصات تحریم های بخشی ایالات متحده در سال 2014 ایجاد شده. این تحریم ها برخی از مبادلات مالی خاص را منع می کنند، اما بسیاری از دیگر مبادلات مجاز شمرده می شوند. «فهرست افراد تحریم شده و کشورهای هدف» برخی از افراد خاص، ابزار و نهادها همچون روسنِفت و گازپرومنِفت را هدف می گیرد. نهایتا اینکه هیچ تحریمی بر بخش بیمه اعمال نشد. این بدان معنی است که شرکت ها با هر ملیتی می توانستند همچنان نفت روسیه را خریداری کنند.

تحریم ها همچنین به آوازه دیپلماتیک ایران و روسیه آسیبی رساندند که برآورد آن به صورت مالی ممکن نیست. ایجاد مخاطره برای آوازه یک عنصر روانی وسوسه کننده در رژیم تحریمی به شمار می رود. هزینه تحریم های غرب بسیار فراتر از خسارت های مالی است. این تحریم ها می تواند بر توانایی روسیه و ایران در ایجاد روابط نزدیک تر با دیگر کشورها، شرکت ها و نهادها تاثیر بگذارد. برای نمونه، شرکت های خدمات مالی در پی نگرانی از نقض قوانین ایالات متحده با کشورهای تحریم شده محتاطانه رفتار می کنند.

تحریم های ثانویه ایالات متحده: دلیل نزاع آمریکا و اروپا

اگرچه ایالات متحده و اروپا عمدتا بر سر «جوهره» تحریم ها با یکدیگر اتفاق نظر دارند، در رابطه با اجرای آنها هم نظر نیستند. مشکل اصلی به تحریم های ثانویه ایالات متحده مربوط می شود که به تحریم های فرامرزی نیز مشهور است. این تحریم های ثانویه به ابزار اصلی برای نشان دادن و حتی دنبال کردن اهداف متفاوت سیاسی آمریکا و اروپا تبدیل شده اند.

لازم است تفاوت بین تحریم های اولیه و ثانویه ایالات متحده توضیح داده شود. تحریم های اولیه شرکت ها، نهادها و شهروندان ایالات متحده ر از تجارت با کشور یا نهاد تحریم شده باز می دارند. آنها همچنین بر مبادلات ایالات متحده، مبادلات کالاهای آمریکایی و در کشور ایالات متحده اعمال می شوند. تدابیر محدود کننده اروپایی نیز نسبتا همینطور هستند و اشخاص اروپایی، تجار و نهادهای تحت حوزه قضایی اروپایی را در «مبادلات» با یک کشور یا نهاد تحریم شده محدود می کنند.

تحریم های ثانویه ایالات متحده هر گونه مبادلات به دلار آمریکا را ممنوع می سازد و شرکت ها، نهادها و اشخاص دارای روابط با آمریکا را از تجارت با کشور، فرد یا سازمان هدف رژیم تحریمی ایالات متحده باز می دارد. به بارت ساده تر، این تحریم ها خارجی ها (جدای از کشور یا نهاد هدف تحریم) را نیز هدف می گیرند. یک عامل دارای پیوند با ایالات متحده که تحت حوزه قضایی متفاوتی باشد، نمی تواند در مذاکره، تایید یا تسهیل تحریم ها دخالتی داشته باشد. از این رو، اشخاص و تجارت ها مجبورند پیش از هر فعالیتی آن را با قوانین ایالات متحده تطبیق دهند. نتیجه یک سری محدودیت های جامع است که مانع از تجارت به دلار می شود و اساسا همه آنهایی که با ایالات متحده در ارتباط هستند را تحت تاثیر قرار می دهد. نهادهای مالی، شرکت های بیمه و شرکت های انرژی هیچ کدام نمی توانند در حوزه قضایی ایرانی و روسی عمل کنند.

تحریم های ثانویه همواره موجب اختلاف بین ایالات متحده و اتحادیه اروپا بوده اند چرا که نشان دهنده مداخله آمریکا در امور اروپایی و تحت تاثیر قرار دادن منافع آن هستند. هرچه تحریم های ثانویه بیشتری اعمال شود، اروپا بیشتر استقلال ملی و اتحادی خود را هدف حمله حس می کند و این تحریم ها را مداخله ای ناپذیرفتنی در تصمیم گیری مستقل اروپایی می انگارد. برای نمونه، «قانون تحریم های لیبی و ایران» در سال 1996 که توسط دولت کلینتون تصویب شد و مبنی بر اعمال تحریم های ثانویه بر جمهوری اسلامی ایران بود، به عامل اصلی منازعات بین اروپا و آمریکا تبدیل گشت. شکایت اروپا همواره این بوده که ایالات متحده به دنبال پیشبرد دستورکار خود است. پس از خروج ایالات متحده از توافق هسته ای ایران و درست در زمانی که کشورهای اروپایی ارتباط اقتصادی نزدیکی به ایران داشتند، اعمال تحریم های ثانویه به ابزار اصلی ایالات متحده در بازداری شرکت های اروپایی در اجرای توافقنامه ای تبدیل گشت که دولت های آنها هنوز به آن متعهد بودند. در سال های 2014 و 2017 که آمریکا تحریم های ثانویه علیه روسیه اعمال کرد نیز اتفاق مشابهی افتاد. بدتر اینکه درگیری ها بین شاخه های اجرایی و قانونگذاری در ایالات متحده بر سر تحریم ها علیه روسیه، مانع از مصالحه بر سر این مساله با کشورهای اروپایی می شود.

هزینه تحریم های ثانویه برای شرکت های اروپایی که مجبور به ترک ایران شده و سرمایه گذاری های بلند مدت خود را از دست داده اند، خسارت سنگینی داشته است. به علاوه، شرکت های انرژی، بانک ها و شرکت های بیمه با تهدید جریمه یا قطع ارتباط با سیستم نقل و انتقال بانکی ایالات متحده مواجه هستند. برای نمونه، در ژوئیه 2014 دو بانک فرانسوی به اتهام نقض چندین برنامه تحریمی ایالات متحده علیه سودان، ایران، کوبا و میانمار بین سال های 2003 تا 2008 به پرداخت نزدیک به 10 میلیارد دلار جریمه محکوم شدند. برای یک نهاد مالی آلمانی و یک بانک ایتالیایی نیز اتفاق مشابهی رخ داد. نتیجه این اتفاق ها نوعی «خود-سانسوری» یا «کاهش مخاطرات» یا «انطباق بیش از اندازه» با رژیم تحریمی بوده که به خشم کشورهای اروپایی دامن زده چرا که شرکت های اروپایی را وادار کرده در تصمیم گیری به قوانین یک ملت خارجی بر قوانین خود اولویت دهند. به علاوه، خروج ایالات متحده از برجام نشان داد که فهرست تحریم ها می تواند هر لحظه طولانی تر شود و ارتباط مجدد با بازار بین المللی انرژی پس از تحریم ها اساسا به حسن نیت کشورهای تحریم کننده و همچنین سرمایه گذاری های اروپایی در کشورهای هدف بستگی دارد. (این مطلب ادامه دارد.)

منبع: موسسه روابط بین الملل فرانسه / مترجم: طلا تسلیمی